Hét év alatt 3500 milliárd forint közbeszerzés

>> Önt közel egy hónappal a közbeszerzési törvény 1995. novemberi hatálybalépése előtt választották a Közbeszerzések Tanácsa (KT) elnökévé, 1999-ben pedig öt évre ismét elnyerte ezt a posztot. Így kezdettől "hivatalból" nyomon követhette a területen történteket. Hogyan értékeli az elmúlt hét évet?

- Ez alatt az idő alatt a közbeszerzési piac mind a közpénzek elköltésében, mind pedig a szereplők körében jelentős piaccá nőtte ki magát. Mi sem szemlélteti ezt jobban, mint az, hogy a közbeszerzések értéke az 1996. évi százmilliárdról 2002-re 800 milliárdra emelkedett. Ez jelentősnek mondható, mivel a költségvetés tavalyi kiadási oldala 5000 milliárd forint közeli összeget tett ki.

>> A tavalyi közbeszerzési eredményhez nagyban hozzájárult a december közepén zárult három sztrádaépítési tender mintegy 128 milliárdos összértéke. Ez önmagában is több mint 20 százaléka a tavalyelőtti közbeszerzéseknek. Vagyis az autópálya-pályázatok nélkül a közbeszerzési piac tavalyi növekedése a korábbi évekhez hasonló szinten maradt volna.

- Valóban, a három autópálya-tender nélkül folytatódott volna a korábbi trend, azaz az évi 10-15 százalékos emelkedési ütem. A közbeszerzési piacot sok tényező befolyásolja. Bár tavaly a gazdaság számos területén kedvezőtlen tendenciák érvényesültek, a közbeszerzéseknél pozitív elmozdulás történt.

>> Ezek szerint elégedett a múlt évi eredménnyel?

- A 800 milliárdos közbeszerzési piac fontos a magyar gazdaság szempontjából, de emellett feltehetőleg nem egy nagy értékű beszerzésnél, illetve beruházásnál kerülték meg a közbeszerzést. Ezek egy részét a törvény is megengedi, hiszen nagyszámú kivételt tesz lehetővé. Számuk még tavaly január elsejétől is nőtt, a "salátatörvény" keretében módosított közbeszerzési jogszabályok következtében. Mint emlékezetes, akkortól "lazították fel" a támogatásokkal kapcsolatos passzust. Eszerint a közbeszerzés feltételéül - az addigiaktól eltérően - egyrészt az értékhatár elérését szabták, másrészt azt, hogy a támogatás mértéke a beszerzés több mint 50 százaléka legyen. Korábban nem ezek egyidejű fennállása tette kötelezővé a közbeszerzés alkalmazását, hanem külön-külön meglévősége is. A módosítás következtében például akár egy négymilliárdos beruházást is meg lehet valósítani közbeszerzés nélkül, ha az állami támogatás nem éri el annak felét, hanem mondjuk csak 1,9 milliárd forintot. A szabályozás lazító hatását látszik igazolni, hogy a támogatott szervezetek közbeszerzése a tanács adatai szerint tavaly csökkent. Az elmúlt évben azonban nemcsak lazították, hanem szigorították is a közbeszerzéseket, hiszen az új parlament júliusban emelte be a Magyar Fejlesztési Bank Rt.-t a közbeszerzés alanyi hatálya alá. Ennek eredményeként kell közbeszerzést alkalmazni például az autópálya-építésekre.

>> Úgy tudom, hogy az Európai Unió is sokallja a magyar törvényben lévő kivételeket. Milyen az EU-országok gyakorlata? Tervezik-e nálunk a kivételek csökkentését a közeljövőben?

- Brüsszel két területen kifogásolta a magyar közbeszerzéseket. Egyrészt a preferenciális szabályokat kritizálta, de ezek a korábbi megállapodás értelmében a csatlakozásig, illetve legkésőbb 2004. február 1-jéig tarthatóak fenn. Mivel Magyarország nem kért a közbeszerzés területén derogációt, legkésőbb az előbbi határidőig el kell törölni a belföldi ajánlattevők számára többletjogosítványokat biztosító preferenciális szabályokat. A másik kritika a kivételek magas számát érte az EU részéről, de konkrétan főleg a közbeszerzéseket mellőző sztrádaépítéseket kifogásolták. A kivételek számát a KT is sokallja, ez véleményünk szerint a közbeszerzési fegyelmet is kedvezőtlenül befolyásolja. A kiskapukeresésben mondhatni, ugyancsak magas labda, hogy számos szervezet nem vagy csak lazán tartozik a törvény hatálya alá. Az unió tagországaiban egyébként változó a helyzet a kivételeket illetően, és ott sem mindenütt idillikus a kép.

>> Bizonyára vannak kivételek, amelyekről - például nemzetbiztonsági okokból - egyetlen ország sem mondana le. Valószínűleg azonban olyanok is akadnak, amelyektől az EU-jogharmonizáció jegyében búcsút kell majd mondani.

- Feltehetőleg meg kell majd válni egyebek között a törvénynek azon passzusától, amely a közbeszerzés nélküli sztrádaépítéseket is lehetővé tette. A sokat kifogásolt lehetőség szerint a kormány a kezességvállalásával történő beszerzéseknél felmentést adhat a közbeszerzés alkalmazása alól. A legtöbb gond azonban a törvény alanyi hatályával van. Az ÁPV Rt. például felemás módon került be néhány éve - a Tocsik-ügy kapcsán - a jogszabály hatálya alá, hiszen a törvény csak a privatizációs szervezetre vonatkozik, de a tulajdonában lévő társaságokra nem. Az MFB-nek tavaly nyári közbeszerzés hatálya alá vonása már jobban sikerült, hiszen az a hozzá tartozó szervezetekkel együtt történt. Problémát okoz az is, hogy a közszolgáltató szervezetek fogalmi alapon kerültek a törvénybe, de az EU-direktívákkal ellentétben nincsenek felsorolva. Helyesnek tartom viszont, hogy az országgyűlési bizottságoknak felhatalmazásuk van arra, hogy kiemeljenek beszerzéseket a törvény hatálya alól. A nemzetbiztonsági okok mellett továbbra is kivételek lehetnek például a NATO-beruházások. Ezeknél csak a kiemelés mikéntje, illetve a megkívánandó kontroll a kérdéses, amelyekre a választ a KT sem látja.

>> A törvényben engedélyezett kivételek körének csökkentése, pontosítása a könnyebb feladat. Bár várhatóan az ilyen irányú jogszabály-módosítás is különböző érdekeket sérthet, és emiatt vitákat válthat ki. A közbeszerzés megkerülésének visszaszorítása azonban nehezebbnek látszik, hiszen az ilyen esetek ritkán érhetőek tetten, így értékükről is eltérő becslések keringenek. Ilyen ügyben a közbeszerzési döntőbizottságnál is csak elvétve indítottak jogorvoslatot a törvény 1995. novemberi hatálybalépése óta. Mi lehet ennek az oka?

- Valóban, az évi hét-nyolcszáz jogorvoslati kérelemnek csupán a töredékét teszik ki azok, amelyeket a közbeszerzés mellőzése miatt indítanak. Évente alig tíz ilyen ügy akad, ez azonban nem azt jelenti, hogy ennyien mellőzték volna törvénytelenül a közbeszerzés alkalmazását. Csakhogy ezek az esetek ritkán kerülnek felszínre a rövid jogorvoslati határidő miatt. A jogorvoslati lehetőség a Közbeszerzési Értesítőben megjelenő eljárásokat célozza.

>> Mi a leggyakoribb trükkje a mellőzésnek?

- A beszerzés részekre bontását ugyan tiltja a törvény, de valószínűleg gyakran élnek vele, főleg szolgáltatásoknál.

>> A közbeszerzés mellőzésének leleplezése csak a véletlenen múlhat? Kivédésére nincs törvényes lehetőség?

- Hatékonyabb ellenőrzéssel megelőzhetők lennének a szabálytalanságok. Az ellenőrzésnek azonban korlátai vannak. Például a közszolgáltatóknál, amelyek bizonyos feltételek esetén a törvény alanyi hatálya alá tartoznak ugyan, de az ebbe a körbe tartozó áram-, gáz-, csatorna-, víz-, telefon- és egyéb társaságok döntően magánvállalatok. Bár előfordulnak kételyek a közbeszerzés alkalmazását illetően, és csökken is az arányuk, nem jut el hozzájuk az Állami Számvevőszék vagy más kijelölt szervezet. Rendszerint csak utólag, egy-egy feltűnő ügy kapcsán kérdőjelezhető meg a közbeszerzés mellőzése. Mindez bizonyíték arra, hogy a közbeszerzés éves értéke az eddiginél lényegesen nagyobb lehetne, ha nem lenne enynyi kivétel, illetve kevesebben kerülnék meg a szabályokat. Remélhetőleg javít a helyzeten az üvegzsebprogram, amely sok törvényt módosít. A javaslat szerint az ÁSZ ellenőrzési joga kiterjed majd a magáncégekre is. Nagyon fontosnak tartom a környezet hozzáállását is. Ezért bízom abban, hogy a kormánynak a sztrádaépítések közbeszerzéssel való megvalósításáról hozott határozata túlmutat az autópálya-beruházásokon, és példát ad, ami, ahogy mondani szokás, ragadós lesz. Reményeim szerint a kivételek száma, illetve a közbeszerzések mellőzése a törvény küszöbönálló jogharmonizációs módosítása révén is csökkenni fog. Akkor pedig a közbeszerzés értéke a tavalyi 800 milliárdot jóval meghaladhatja.

>> A tanácsnak sok tapasztalata gyűlhetett össze az elmúlt hét év során. Ezeket hogyan hasznosítja?

- A KT folyamatosan levonja az ügyekből adódó figyelemre méltó következtetéseket, és összegzi tapasztalatait. Ezek alapján törvénymódosító javaslatokkal él, ajánlásokat és tájékoztatókat tesz közzé.

>> Hogyan látja a közbeszerzés jelenlegi helyzetét?

- A hét év adatai, a 3500 milliárd forintnyi összérték, illetve a csaknem 26 ezer pályázat önmagukért beszélnek. Nagy érdeme a közbeszerzésnek, hogy minden folyamata nyilvános, a pályázattól az eredményekig és a döntőbizottsági, illetve bírósági határozatokig minden teljes terjedelemben megjelenik a KT hivatalos lapjában, a Közbeszerzési Értesítőben. Ez alól csak az általunk is sokat kifogásolt hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárások kivételek, mert azok pályázata nem jelenik meg, de az eredményről szóló tájékoztató már igen. Ma már a pályázati felhívást az eljárás indításakor a döntőbizottság elnökének is el kell küldeni. Ezzel persze jogsértés esetén sem akadályozható meg a szerződéskötés. Bár a törvényi szigorítás eredményeként tíz százalék alá ment az ilyen eljárások aránya, de úgy gondolom, a szabályozáson még mindig akad csiszolnivaló. A sürgősségre hivatkozás ugyanis sok mindenre ráhúzható. A hét év alapján azonban megállapítható, hogy a törvény megfelelően működik. Az 1995. évi, többször módosított közbeszerzési jogszabály igazodik a jelenleg érvényes EU-direktívákhoz is, de nem tekinthető teljes mértékben harmonizáltnak. Fontos eredménynek tartom, hogy a közbeszerzések részvevői megtanulták a pályáztatást. Tudnak pályázatokat írni, illetve ajánlatot tenni, ami nagy előnyt jelent majd az uniós csatlakozáskor. Erre, úgy látom, azok is rájöttek már, akik kezdetben kifejezetten vonakodtak a kötött pályáztatástól. Kétségtelen, ma is jelentkeznek gondok. Az egyik legnagyobb problémának azt a mai is élő kettős lelkületet tartom, ami árt a közbeszerzési morálnak, nevezetesen: miközben általános nyilatkozatok szintjén mindenki közbeszerzéspárti, addig a gyakorlatban sokan azt keresik, hogyan lehet a pályáztatás alól kibújni. Mindenesetre lényeges változás a korábbiakhoz képest, hogy a kormány programjában deklarálta a közbeszerzés szükségességét. Ezzel együtt persze még nem szűnt meg a kiskapuk keresése. Erre azért is lehetőség van, mert az ellenőrzések - a döntőbizottsági jogorvoslatok kivételével - utólagosak. A közbeszerzési tanácsnak a közhiedelemmel ellentétben nincs ellenőrzési jogosítványa, ezt hiába kérik rajtunk számon. A tanács tagjai csupán hivatalból kezdeményezhetnek jogorvoslati eljárást.

>> A jogharmonizáció mennyiben érinti majd a KT szervezetét?

- Az 1995-ben megszületett közbeszerzési törvény érdeme, hogy nem nagy hivatalt hozott létre, hanem választott szervezetet, a Közbeszerzések Tanácsát. A 19 tagú KT-ben a közérdek, az ajánlattevők, illetve -kérők érdekei konszenzusban vannak. A tanács független szervezet - benne a kormányt öszszesen nyolcan képviselik -, és az Országgyűlés alá van rendelve. Nincs jogosítványa arra, hogy egyedi ügyekben állást foglaljon. A felügyelete alatt dolgozó döntőbizottságnak pedig nem adhat szakmai utasítást.

>> Mekkora az összlétszám, és milyen támogatást kapnak?

- Az elmúlt évben az összlétszám, a KT titkársága, beleértve a döntőbizottságot is a kézbesítőkkel együtt, 54 volt. A KT önálló költségvetési szervként működik. Az évi összes kiadásainak 15-20 százaléka állami támogatás, a többi a Közbeszerzési Értesítőben közzétett hirdetmények, illetve a jogorvoslatok szolgáltatási díjaiból, valamint a bírságok nálunk maradó 25 százalékából ered.