Önkormányzatok könyvvizsgálata
Igazolni kell a vagyoni helyzet valódiságát
A könyvvizsgálat önkormányza-toknál történő 1995-ös bevezetését a közpénzekkel való felelős gazdálkodás ellenőrzésének szükségessége (kényszere) tette indokolttá.
Jogos állampolgári követelmény, hogy a felhasznált közpénzek minden forintjáról pontosan, számukra is megismerhető módon elszámoljanak.
Az önkormányzatoknál a döntések előkészítését és hatékonyságát, eredményességét nagyban elősegíti, ha nem merül fel bizonytalanság az adatok megbízhatóságát illetően.
A könyvvizsgálat – a számviteli törvény, a könyvvizsgálati törvény, a nemzetközi és a nemzeti könyvvizsgálati standardok szerint – az ellenőrzési rendszerek olyan különleges formája, amely a gazdálkodás végeredményéről mond véleményt, a beszámolót hitelesíti, amelyet nyilvánosságra kell hozni. A felülvizsgált beszámoló közzététele, minősítése – a megbízhatóság miatt – jelzésértékű a település lakossága, más önkormányzatok, a társszervek, a piac gazdasági szereplői, a pénzkezelést, a hitelezést végző bankok és a központi, valamint a megyei államigazgatási szervek számára.
A könyvvizsgálat szerepét erősíti az EU-s pályázatok folyamatos felülvizsgálatának igénye is.
Olyan is auditáltat, akinek nem kötelező
Kötelező a könyvvizsgálat fővárosi, fővárosi kerületi, megyei, megyei jogú városi szinten, továbbá „eseti” jelleggel mindazon önkormányzatoknál, amelyeknek van hitelállományuk vagy hitelt terveznek felvenni, emellett az előző évi költségvetési kiadásuk nagyságrendje meghaladta a törvényben meghatározott határt (kezdetben 100 millió, 2003-tól 300 millió forintot).
A közel 3200 önkormányzat közül eleinte alig több mint ötszáz esett könyvvizsgálati kötelezettség alá, de volt olyan év, amikor a kilencszázat is meghaladta.
Az elmúlt években száz körüli volt azon önkormányzatok száma, amelyeknél nem volt kötelező, de beszámolójuk minősítésére könyvvizsgálót bíztak meg, s ennek dokumentumait az ÁSZ-nak megküldték.
Az ÁSZ által rendelkezésre bocsátott információk szerint a – 2006-os éves beszámolókról készült - könyvvizsgálói jelentések közül 94 olyan önkormányzattól érkezett, amelynél nem volt kötelező az auditálás.
Többször is felvetődött, hogy az érvényes szabályok szerint éppen azok (a kisebbek) esnek el az auditálás bizonyosságát nyújtó szolgáltatástól, amelyek (például szakmai felkészültségük miatt) talán a leginkább rászorulnának.
különösen jelentős a függetlenség
Az MKVK – az ÁSZ-szal, a Pénzügyminisztériummal, az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériummal egyeztetve – megszervezi a szakmai tevékenységet.
Az önkormányzatok könyvvizsgálatát e területen jártas, egységes szemléletet és gyakorlatot képviselő, költségvetési minősítésű szakembergárda végzi. Munkájukban a jogszabályi előírások mellett a magyar nemzeti könyvvizsgálati standardokat, a Magyar Könyvvizsgálói Kamara államháztartási területre kiadott módszertani útmutatóit érvényesítik. Szakmai tevékenységüket az MKVK költségvetési tagozata fogja össze.
Az önkormányzatnak olyan helyzetbe kell hoznia a könyvvizsgálót, hogy az teljes képet kapjon a gazdaságról, a költségvetés végrehajtásáról, a vagyoni, a pénzügyi és a jövedelmi helyzetről.
A könyvvizsgáló szerepe:
- folyamatosan részt vesz a pénzügyi bizottság, a képviselő-testület munkájában, ezáltal figyelemmel kíséri a költségvetés végrehajtását és a vagyoni helyzetet
- független szakértőként véleményt nyilvánít a pénzügyi bizottságnak, a képviselő-testületnek; véleménye biztonságot jelent a költségvetés tervezéséről és végrehajtásáról szóló döntésekhez, illetve a település lakosságának
- közszereplő a helyi közéletben
- elősegíti az éves költségvetés végrehajtását, ezáltal az adott önkormányzat hozzájárul a központi költségvetés egyensúlyának a javításához
- az önkormányzati ellenőrzés fontos része
- egyetlen a képviselő-testületben választott politikai erőhöz sem kapcsolódik
- mint független szakértő, csak a törvényeknek van alárendelve
- feladatait racionálisan, a saját felelősségére látja el
- díjazása nem a központi költségvetést terheli.
Ha a könyvvizsgáló tudomást szerez az önkormányzat vagyonának várható jelentős csökkenéséről és más olyan tényről, amely felelősségre vonással járhat, köteles a polgármestertől kérni a képviselő-testület összehívását; ennek elmaradása, illetve nem megfelelő testületi döntések esetén a közigazgatási hivatalhoz fordulhat.
A könyvvizsgálói véleményezés körébe tartozó előterjesztésről nem hozható érvényes döntés az írásos vélemény nélkül.
A nemzetközi és a hazai etikai előírások, az EU ajánlásai különös jelentőséget adnak a könyvvizsgálói függetlenségnek a megbízás elvállalása, folytatása és teljesítése során is. Függetlenségük egyik fontos biztosítéka, hogy az önkormányzatok könyvvizsgálóit a képviselő-testületek pályázat alapján választják ki.
Az önkormányzatokkal jellemzően közepes és kis társaságok, valamint egyéni könyvvizsgálók foglalkoznak, a nagyobb nemzetközi cégek („big four” stb.) az önkormányzati szférában eddig nem vállaltak/kaptak lényeges szerepet. Az elmúlt tíz év tapasztalatai arra utalnak, hogy a könyvvizsgálati díjak társadalmi költsége megéri azt a szabályszerűségben és ésszerűségben nyomon követhető hatást, amely az önkormányzatok (pénz)gazdálkodásában egyértelműen bekövetkezett.
Javult a beszámolók minősége
A tapasztalatok alapján leszögezhető, hogy az elmúlt egy évtizedben a könyvvizsgálatok – más kontrollmechanizmusokkal, így a számvevőszéki ellenőrzésekkel együtt – az önkormányzatoknál jelentős részben hozzájárultak a számviteli rend és a bizonylati fegyelem javításához, a gazdálkodás, a gazdálkodási fegyelem jobbításához, a vagyon számbavételéhez, a vagyonvédelemhez, a belső ellenőrzések színvonalának növeléséhez és a beszámolók, pénzügyi kimutatások megalapozottságához.
Az önkormányzatok könyvvizsgálatának komoly preventív szerepe van. A számvevőszéki feldolgozás adatai arra utalnak, hogy az elmúlt években az önkormányzatok döntő többsége (több mint 90 százaléka) hitelesítő záradékot kapott beszámolójára. Elutasító záradék vagy a véleménynyilvánítás elutasítása általában elenyésző számban fordult elő, így az önkormányzatok legfeljebb egytizedénél adott ki a könyvvizsgáló úgynevezett minősített, jellemzően korlátozott záradékot/véleményt (lásd táblázatunkat).
Az önkormányzatok beszámolóinak minőségjavulása a könyvvizsgálói javaslatok hasznosításának is köszönhető.
Kapcsolódási pontok az ÁSZ-szal
Az államháztartásban és így az önkormányzatok vizsgálatában a legfőbb ellenőrzési szerv az ÁSZ. A számvevőszék és a könyvvizsgálat feladatköre több ponton találkozik egymással. A könyvvizsgáló számára az ÁSZ pénzügyi-gazdasági, törvényességi ellenőrzései, téma- és célvizsgálatai rendkívül fontosak a beszámoló megítélése és a könyvvizsgálói záradék/vélemény megadása érdekében.
A könyvvizsgálatra kötelezett önkormányzatok a könyvvizsgálói záradékot is tartalmazó független könyvvizsgálói jelentést és az egyszerűsített éves beszámolót kötelesek az ÁSZ-nál letétbe helyezni. A számvevőszék – az éves zárszámadáshoz készült jelentésében – minden évben részletesen értékeli a könyvvizsgálati kötelezettség teljesítését.
Miközben az államháztartás területén végzett könyvvizsgálatok eredményeiről, módszereinek fejlődéséről adhatunk számot, nem egy alkalommal találkozunk kritikával, megjegyzéssel. Különösen élesen vetődnek fel az önkormányzati könyvvizsgálatokra vonatkozó kritikus minősítések az államreform, az államháztartási reform jelenleg folyó munkálataihoz készült munkaanyagokban.
Tekintettel arra, hogy az MKVK képviselete az államháztartás könyvvizsgálatát is érintő kérdésekkel foglalkozó fórumokon, műhelyekben eddig nem volt mindig biztosított, s az ellenőrzési rendszer továbbfejlesztéséről készült koncepciókról, előterjesztésekről gyakran csak informális módon tájékoztatták, véleményezési jogosultságával nem vagy alig tudott élni.
Az államháztartás reformját, a várható döntéseket a könyvvizsgálói szakma is nagy érdeklődéssel kíséri; a tagság részéről megfogalmazódott, hogy „rólunk döntenek, nélkülünk”.
A reform munkálataiban rendre visszatérnek azok a javaslatok, amelyek előzetesen meg nem vitatott kritikára épülnek.
Ilyenek például:
- az önkormányzatok könyvvizsgálata nem elég hatékony, illetve nem látja el megfelelően a funk-cióját
- az önkormányzatoknál a könyvvizsgálók függetlensége nem tud érvényesülni, illetve sérül
- aránytalanul magas az önkormányzatok könyvvizsgálata során kiadott minősítés nélküli véleményt tartalmazó jelentések száma.
A javaslatokban megjelennek a helyi önkormányzatok „könyvvizsgálatának” olyan „új modelljei”, amelyek szerint az éves beszámolók felülvizsgálatát az ÁSZ végezné (A variáció), amelybe könyvvizsgálókat is bevonna, vagy az év végi beszámolók hitelesítését az ÁSZ által kijelölt könyvvizsgálók látnák el, figyelembe véve a számvevőszék ajánlásait, módszertani útmutatóját (B variáció).
Az önkormányzati ellenőrzés reformját a Magyar Könyvvizsgálói Kamara is szükségesnek tartja, ezt több alkalommal megfogalmazta és erre javaslatokat is tett. A jelenlegi párhuzamosságok megszüntetésével, az önkormányzatok egymásra épülő – EU-követelményeknek megfelelő – ellenőrzésével, a hatékonyabb, kisebb állam megteremtésével ért egyet.
Az ÁSZ törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontból végzett vizsgálatai jól összehangolhatók az elszámolások, pénzügyi kimutatások megalapozottságára, valódiságára irányuló független auditálással. Az ellenőrzési rendszerre vonatkozó egyes elgondolások azonban a könyvvizsgálattal (hatókörével, szerepével, lehetőségeivel) kapcsolatban nemegyszer bizonytalanságot tükröznek, ezért elengedhetetlen a könyvvizsgálat államháztartásban betöltendő feladatkörének még inkább egyértelmű meghatározása, illetve a más ellenőrzési ágakkal, szervezetekkel való munkamegosztás határozottabb kijelölése.
Az MKVK javaslata az, hogy – az EU több országában alkalmazott megoldáshoz hasonlóan – az önkormányzatok éves beszámolójának hitelesítését a független könyvvizsgálók végezzék, amelyet – jogi szabályozással megerősítve – hiteles adatként valamennyi ellenőrző szerv elfogad.
A javasolt módszer megszüntetné az éves beszámoló felülvizsgálatakor tapasztalt párhuzamosságokat, biztosítaná a hatékonyabb, kisebb állam célkitűzést, tehermentesítené a központi költségvetést, biztosítaná az egyik hatalmi ág, az önkormányzati rendszer éves beszámolójának és költségvetésének teljes körű ellenőrzését, a nyilvánosság tájékoztatását. Mivel a könyvvizsgálat finanszírozása a jelenleg könyvvizsgálatra kötelezett önkormányzatok körében a saját bevételek terhére megoldott, a további kisebb önkormányzatok könyvvizsgálatát és annak anyagi feltételeit a többcélú kistérségi társulásokhoz lehetne szervezni, amelyhez a központi költségvetésnek támogatást kellene biztosítani.
Együttműködés, munkamegosztás
Az ÁSZ, az államháztartás területén ellenőrzést végző más szervezetek és a könyvvizsgálók hatékony együttműködéséhez, illetve munkamegosztásához elengedhetetlen az egységes módszerek, eljárások alkalmazása. Csak így várható el, hogy az ellenőrzést végzők maradéktalanul elfogadják egymás megállapításait, támaszkodjanak azokra.
Az államháztartás könyvvizsgálatára kiadott kamarai útmutatók mindegyike épített az ÁSZ-nál elérhető módszertani anyagokra. A számvevőszék és az MKVK közös módszertani munkáját erősíteni kell. A financial audit módszerei és a könyvvizsgálati standardok ötvözésével egységes eljárási rendet, módszertani útmutatót célszerű kialakítani.
Az ÁSZ részéről megfogalmazód(hat)nak olyan kérdések, igények, amelyekre a könyvvizsgálatok a „klasszikus” tartalommal nem adnak választ. Ezt áthidalhatja egy olyan kiegészítő jelentés, amely a könyvvizsgálók által kifejezetten az ÁSZ számára készül. (Hasonló megoldás a hitelintézeti szektorban, a pénzügyi szervezetek könyvvizsgálóival szembeni közös elvárások megfogalmazásaként létezik.) A számvevőszéki és kamarai közös elvárásokon, a kiegészítő jelentéseken keresztül az ÁSZ is hatást gyakorolhatna az államháztartás könyvvizsgálatának követelményeire, annak minőségére, illetve minőségének ellenőrzésére, amelynek operatív megoldása természetesen továbbra is kamarai feladat maradna.
Joggal vethető fel a könyvvizsgálatok valamennyi önkormányzatra történő kiterjesztése. Az MKVK által javasolt változások növelhetnék a szakma és általában a kontrollmechanizmusok elismertségét, miközben a változások bevezetésének társadalmi költségei még a teljes önkormányzati körre való kiterjesztés esetén is megtérülhetnének.
A Magyar Könyvvizsgálói Kamara szerepe
Forrás:: MKVKAz MKVK fontos feladatának tekinti az önkormányzati könyvvizsgálatok minőségének biztosítását.
Ezt szolgálja – többek között –, hogy
– a magyar nemzeti könyvvizsgálati standardokban – a nemzetközi standardokhoz hasonlóan – megjelentek az államháztartás sajátosságai,
– az elmúlt tíz évben három kiadást ért meg az állami szektor könyvvizsgálatához készült útmutató,
– az MKVK-rendezvények egyik kiemelt témaköre az önkormányzatok könyvvizsgálata; az MKVK – mint köztestület – a szakmai színvonal biztosítása, az etikus magatartás megtartása, a megbízók (önkormányzatok, társaságok) biztonsága érdekében minőség-ellenőrzési rendszert működtet; a minőség-ellenőrzési bizottság irányításával, szervezésével 2003 óta mintegy 2500 könyvvizsgáló (köztük önkormányzatok könyvvizsgálatát ellátók) minőség-ellenőrzésére került sor.
Az MKVK fontos feladatának tekinti az önkormányzati könyvvizsgálatok minőségének biztosítását.
Ezt szolgálja – többek között –, hogy
– a magyar nemzeti könyvvizsgálati standardokban – a nemzetközi standardokhoz hasonlóan – megjelentek az államháztartás sajátosságai,
– az elmúlt tíz évben három kiadást ért meg az állami szektor könyvvizsgálatához készült útmutató,
– az MKVK-rendezvények egyik kiemelt témaköre az önkormányzatok könyvvizsgálata; az MKVK – mint köztestület – a szakmai színvonal biztosítása, az etikus magatartás megtartása, a megbízók (önkormányzatok, társaságok) biztonsága érdekében minőség-ellenőrzési rendszert működtet; a minőség-ellenőrzési bizottság irányításával, szervezésével 2003 óta mintegy 2500 könyvvizsgáló (köztük önkormányzatok könyvvizsgálatát ellátók) minőség-ellenőrzésére került sor. A hatékonyabb könyvvizsgálat fő vonásai lehetnének Forrás: MKVK
– a könyvvizsgálati kötelezettség – a közigazgatás rendszeréhez igazodó megoldásokkal – valamennyi önkormányzatra kiterjed;
– az önkormányzat független könyvvizsgálójának kiválasztása, megbízása továbbra is pályázati úton történik, a megbízást a képviselő-testület adja;
– a könyvvizsgálat az ÁSZ és az MKVK által közösen kialakított és elfogadott módszertan alapján zajlik;
– az önkormányzatok könyvvizsgálói az ÁSZ és az MKVK közös ajánlása alapján az ÁSZ-nak külön kiegészítő jelentést készítenek;
– az ÁSZ és az MKVK együttműködik az önkormányzatoknál végzett könyvvizsgálatok minőségének ellenőrzésében, biztosításában.-->
