Fiskális kihívások az EU-ban

Az első ilyen szabály szerint egy ország akkor vezetheti be az egységes valutát, ha költségvetési deficitje nem haladja meg a GDP 3 százalékát, államadóssága pedig a GDP 60 százalékát; vagy ha az utóbbi meghaladja is a megadott értéket, az országnak bizonyítania kell, hogy adóssága csökkenő tendenciát mutat, és kielégítő ütemben közelít a megszabott értékhez. A második szabály azt mondja ki, hogy a tagországoknak - teret engedve a normális ciklikus ingadozásoknak - be kell tartaniuk az "egyensúly közeli vagy többletet mutató" költségvetési egyenleg középtávú célkitűzését, s eközben az államháztartási hiányuk legfeljebb kivételes körülmények között lépheti túl a GDP 3 százalékát. A tagállamoknak részt kell venniük egy a szabályok betartását felügyelő rendszerben, amelynek keretében szükség esetén "túlzott deficit eljárás" is indítható, bár szankciók csak az euróövezet tagjaira alkalmazhatók.



Az SNP kritikái

A közelmúltban számos kritika érte a paktumot, elsősorban elméleti közgazdászok részéről. A kritikák egyik csoportja szerint az SNP legfőbb rendelkezései nem épülnek szilárd elméleti alapokra. Az "egyensúly közeli vagy többletet mutató egyenleg" szabályának értelme az adósságszint fenntarthatósága, amit viszont befolyásol a GDP-növekedés, az infláció és a reálkamatok szintje, valamint a népesség elöregedéséből és a nyugdíjreform állásából adódó függő kötelezettségek. Az SNP nem veszi figyelembe az egyes országok között e téren jelentkező különbségeket. Ráadásul - így a kritikusok - az SNP szabálya az államadósság lenullázódásához vezet, ami nem feltétlenül optimális, hiszen a generációk közötti teherviselés bizonyos esetekben közgazdaságilag is indokolható. Mások arra mutatnak rá, hogy az SNP csak az egyes országok, de nem az eurózóna aggregált költségvetési helyzetével foglalkozik, pedig a makrostabilitás szempontjából éppen annak volna jelentősége.

A kritikák egy másik csoportja az SNP aszimmetrikus jellegére mutat rá. Az államháztartási hiány folyamatos csökkentésének követelménye egyrészt prociklikus gazdaságpolitikát vonhat maga után gazdasági recesszió idején. Másrészt, miközben az SNP felső határt szab a hiánynak, és annak megszegését szankcionálja, fellendülések idején nem ösztönöz a deficit csökkentésére. Az 1998-2000 közötti fellendülési időszakban elmaradt a deficit lefaragása, és ez vezetett oda, hogy a 2002- 2003-as dekonjunktúra során több tagállam is megszegte a hiányra vonatkozó szabályt.

Egyes közgazdászok szerint a 3 százalékos deficitkorlát nem feltétlenül enged elég rugalmasságot egyik-másik EU-tagállamnak ahhoz, hogy önálló monetáris politika hiányában az aszimmetrikus sokkokra (vagy a szimmetrikus sokkok aszimmetrikus hatásaira) költségvetési eszközökkel reagáljanak. Mások szerint az SNP-ből hiányoznak az ösztönzők a minőségi költségvetési kiigazításra, aminek a jelentőségét az adja, hogy az adók és kiadások, jövedelemelosztásra és ösztönzőkre kifejtett hatásuk révén, eltérően befolyásolják a kibocsátást.

További kritika, hogy az SNP keretében kilátásba helyezett szankciók érvényesítése akadályokba ütközik. A szankcionálás joga ugyanis a Gazdasági és Pénzügyminiszterek Tanácsának (Ecofin) kezében van, amelynek tagjai viszont megértőbbek, s ennélfogva elnézőbbek politikustársaik gondjaival szemben. Példa erre a 2003. november 25-én hozott döntés, amely szerint a Francia- és Németország ellen megindult túlzott deficit eljárást "egyelőre felfüggesztették". Az 1990-es években a kilátásba helyezett GMU-részvétel korrekcióra sarkallta az államokat, ám a monetáris unión belül a szabályok betartatásának hatékonysága már kétséges.



Az SNP tökéletesítése

A tökéletesítésre a szakirodalomban eddig tett javaslatok általában a fent tárgyalt bírálatok egyikét-másikát célozzák meg, ugyanakkor egyik sem képes Pareto-értelemben jobb alternatívát kínálni, azaz nem nyújtanak megoldást a fent ismertetett összes problémára, sőt némelyeket még fokozzák is. Az egyik javaslat szerint egy olyan "permanens egyensúlyi szabályt" kellene bevezetni, amely előírná, hogy az inflációs és reálnövekedési hatásokkal korrigált költségvetés egyensúlyban legyen vagy többletet mutasson, és figyelembe venné az eltérő adósságszinteket, az állami szektor tőkeállományát és a nyugdíjreform állását is. Bár a szabály elméleti szempontból tetszetős, megkívánja a jövőbeli növekedés és infláció becslését, ami viszont biztosan komoly vita tárgyát képezné, ezért szinte lehetetlen érvényesíteni. Egy másik javaslat lényege az euróövezet aggregált költségvetési helyzetének figyelembevétele és "deficitrészesedések" leosztása az egyes országok számára adminisztratív úton, vagy piaci alapon, a forgalomképes deficitrészesedések rendszerén keresztül. A javaslat ellen elsősorban az szól, hogy a pénzügyi válság kialakulásának kockázata nem egyforma az egyes kormányok esetében, és akárhogyan is történik a deficitrészesedések allokációja, a jelenleginél is jóval nagyobb politikai koordinációra és együttműködésre lenne hozzá szükség.

Más javaslatok az ún. "aranyszabályt" kívánják alkalmazni, amely szerint az államháztartási hiányból kimaradna a nettó beruházás azon az alapon, hogy a beruházások hitelből történő finanszírozása megengedhető, mivel hasznaik (főleg) a jövőben jelentkeznek, ezért költségüket is indokolt időben elosztani. Ezzel a módszerrel kiiktatható volna az SNP állami beruházásokra vonatkozó pénzügyi korlátja, és elkerülhetők a recesszió idején alkalmazott prociklikus költségvetési megszorítások is. Az aranyszabály ellen is számos érv szól: nehéz elkülöníteni a beruházási tételeket a többitől, részrehajláshoz vezethet a fizikai beruházások javára, újabb ösztönzést ad a kreatív számviteli megoldások alkalmazására, valamint alááshatja az államháztartás konszolidálására tett erőfeszítéseket.

Végül egyes javaslatok intézményi reformokat sürgetnek, például hogy minden ország állítson fel egy fiskális politikai bizottságot, amelynek feladata az adósság hosszú távú fenntarthatóságával összhangban lévő éves államháztartási hiány megállapítása lenne. Ezek mögött az a törekvés áll, hogy a jegybankokkal analóg intézményeket találjanak a fiskális politika számára, amelyek képesek lennének a kormányokat nagyobb költségvetési fegyelemre bírni. Kétséges azonban, hogy a megválasztott kormányok hajlandók inkább tartani magukat a javasolt bizottságok ajánlásaihoz, mint jelenleg az Európai Bizottság javaslataihoz.



Kihívások

Az új tagállamok költségvetési jellemzőit a paktum kritikái és a módosítási javaslatok fényében célszerű áttekinteni.

Az új tagokról általánosságban elmondható, hogy államadósságaik alacsonyabbak, költségvetési deficitjeik pedig nem nagyobbak, mint az eurózóna országaiban, az euró átvételét megelőző időszakban. Az új tagok csoportján belül azonban jelentős különbségeket találunk a kiinduló fiskális pozíció tekintetében. A balti államok és Szlovénia költségvetési deficitje már tavaly is a GDP 3 százaléka alatt maradt, és az új tagállamok közül ezek mutatják a legkisebb - jóval a GDP 60 százaléka alatti - államadósság/GDP arányokat is. A visegrádi országokban és a két szigetországban éppen ellenkezőleg, igen magas deficitek voltak jellemzők, és jelentős államadósság halmozódott fel. (lásd 1. és 2. ábra)

A kedvezőtlen fiskális helyzetből induló országok - beleértve hazánkat - több okból is komoly kihívásokkal néznek szembe az euróhoz vezető úton. A viszonylag magas adósságállomány ellenére kisebb mértékben hagyatkozhatnak a kamatkonvergenciára az államháztartási hiány csökkentése során (lásd 3. ábra), mint a jelenlegi eurózóna országai annak idején, mert a kötvényhozamok konvergenciája már nagyrészt lezajlott. A kedvezőtlen fiskális pozícióból induló új tagállamok esetében ez az elsődleges egyenlegek sokkal nagyobb mértékű javulását teszi szükségessé a deficitkritérium eléréséhez, mint amire az euróövezet legtöbb jelenlegi tagja esetében szükség volt.

A visegrádi országokban a költségvetési kiadások GDP-hez mért aránya már így is nagyobb az optimálisnál (lásd 4. ábra), és a közeljövőben a kiadások további növekedése várható. Egyrészt e gazdaságok felzárkózásában igen nagy szerepe van az infrastruktúra kiépülésének, amely továbbra is az uniós átlagnál magasabb közösségi beruházásokat tesz szükségessé. Másrészt az EU-csatlakozás további kormányzati kiadásokat, illetve némi bevételkiesést jelent majd, amelyeket csak részben fedeznek EU-transzferek.

Az új tagállamok általában alacsonyabb államadóssága, magasabb potenciális növekedési üteme és az euróövezetben várható alacsonyabb reálkamatok látszólag kedvezőbb feltételeket vetítenek előre az államadósság fenntarthatósága szempontjából. Figyelembe kell viszont venni, hogy az egyes országokban a tekintélyes állami garanciavállalások, valamint a népesség elöregedése folytán a jövőben fizetendő nyugdíjfizetési és egészségügyi ellátási kötelezettségek miatt közép- és hosszú távon jelentős költségvetési nyomás is nehezedik rájuk, így egyes esetekben már a jelenlegi adósságszintek sem tarthatók. Bármilyen feltevésekkel élünk is a makrogazdasági pályára vonatkozóan, a magas adósságrátákkal bíró országok - így hazánk - elsődleges egyenlegében jelentős javulás szükséges ahhoz, hogy az államadósság biztonságos szinten stabilizálódjon.



Kellenek-e a fiskális szabályok?

Egyes javaslatok szerint szükséges volna az SNP módosítása vagy újraértelmezése az új tagállamok sajátos körülményeinek figyelembevételével. Az új tagállamok kiinduló feltételei közötti óriási különbségek nem támasztják alá ezt a javaslatot. Az euróövezet több jelenlegi tagállamában is alacsony az államadósság, a kevésbé fejlett országok növekedési potenciálja pedig ott is nagyobb a többiekénél. Az SNP fejlesztésére nem a bővítés miatt van szükség, hanem azért, mert közgazdaságilag helyes a kiinduló feltételek közötti különbségek figyelembevétele valamennyi ország esetében. A bővítés csupán növeli az SNP tökéletesítésének szükségességét, mivel az SNP szabályainak alávetett országok közötti eltérések még nagyobbakká válnak. Ezért tehát támogatandók az SNP javítására tett olyan javaslatok, amelyek nyíltabban figyelembe veszik az államadósságok, demográfiai trendek és a jövőbeli kötelezettségek közötti eltéréseket. Ugyanakkor a szabályoknak egyszerűnek és transzparensnek kell maradniuk. Ezt úgy lehetne elérni, hogy azokban az országokban, ahol a 3 százalékos deficitszabályt nem sértik meg, az adósságszint alacsony és a GDP növekedési üteme magasabb, ott meg kellene engedni, hogy valamivel hosszabb idő alatt érjék el az "egyensúly közeli vagy többletet mutató" egyenleget.

A 3 százalékos deficitszabályt viszont - véleményünk szerint - nem szabad felpuhítani. Azokban a tagországokban, ahol a hiány szintje jelenleg meghaladja ezt a küszöbszámot, ott jellemzően az államadósság szintje is igen magas. Az új tagoknak is érdeke a deficit 3 százalék alá szorítása (függetlenül attól, hogy mikorra tervezik az euró átvételét), hiszen így a kamatkiadások csökkenésével források szabadulhatnak fel más célokra. Ráadásul, amíg ezek az országok nem vesznek részt a monetáris unióban, ki vannak téve spekulatív tőkeáramlásoknak, amelyeket a külső pozíciójuk fenntarthatóságának piaci megítélése mozgat. Miközben az új tagállamokban a beruházások aránya magas marad, a hitelezés felfutása miatt szembe kell nézniük a háztartások nettó megtakarításainak felmorzsolódásával. Magyarországon az elmúlt években máris jelentősen romlott a háztartások nettó megtakarítási pozíciója. Ilyen körülmények között a költségvetésre hárul a piacok által fenntarthatónak érzékelt külső pozíció fölötti őrködés feladata.

Ha a konjunktúra most kezdődött élénkülése tartós marad, ez kiváló alkalmat teremt a magas államháztartási hiánnyal küszködő új tagállamok számára a konszolidáció felgyorsítására, csökkentve annak a kockázatát, hogy recesszió idején prociklikus gazdaságpolitikát kelljen folytatniuk. Minthogy a legtöbb magas adóssággal érkező új tagállam kormányzati szektora az egy főre eső jövedelemhez képest már így is túlméretezett, a konszolidációt az elsődleges folyó kiadások lefaragásával érdemes végrehajtani, teret engedve azoknak a kiadásoknak, amelyek az EU-csatlakozáshoz kapcsolódnak, illetve a hosszú távú előnyökkel járó reformok végrehajtásához és az infrastruktúra felépítéséhez szükségesek.

Az európai fiskális szabályok nagyrészt beváltották a hozzájuk fűzött reményeket: az euróövezet jelenlegi tagállamaiban a deficit és az adósságszint jelentős csökkentéséhez vezettek, és nincs bizonyíték arra, hogy ez rontotta volna a költségvetési politika stabilizáló szerepét vagy hátrányosan érintette volna az állami beruházásokat. (Galí, Jordi és Roberto Perotti: Fiscal Policy and Monetary Integration, CEPR Discussion Paper No. 3933., 2003. június) Fiskális szabályokra nemcsak a decentralizált fiskális politika mellett működő egységes monetáris politika támogatásához van szükség, de azért is, mert az ilyen szabályoknak önmagukban is van létjogosultságuk mint a költségvetési hiány féken tartásának hatékony eszközeinek. A bővítéssel ennek jelentősége tovább növekedett, hiszen több új tagállamban megfigyelhető a költségvetési politika lazítására irányuló növekvő nyomás, miközben az európai uniós csatlakozáshoz fűződő várakozások magasra csapnak, a reformok pedig veszítenek lendületükből. Ezeket a szabályokat azonban mindenkinek tiszteletben kell tartania. Igen nehéz lesz az új tagállamokban politikai támogatást szerezni a deficitre vonatkozó 3 százalékos előíráshoz, miközben az euróövezet tagjai továbbra is megszegik ezt a küszöbértéket.