Koordináció és felvigyázás

Jelen cikk célja, hogy bemutassa azokat az európai uniós folyamatokat, illetve intézményesített kereteket, amelyekbe többek között a Magyarország ellen 2004. július 5-én elindított túlzott hiányra vonatkozó eljárás, vagy a tanács által szintén akkor tárgyalt és véleményezett konvergenciaprogramok is illeszkednek. A szóban forgó gazdaságpolitikai koordináció rendszere olyan mechanizmusokat foglal magában, mint az általános gazdaságpolitikai iránymutatások (ÁGPI) kialakítása, a költségvetési, foglalkoztatáspolitikai és a lisszaboni koordináció, a strukturális reformok öszszehangolásának és a makrogazdasági párbeszédnek az intézménye. Emellett részletesen szólunk a költségvetési egyenlegek felügyeletéről, melynek keretében - ha kell - a korai figyelmeztetés eszközét, vagy a túlzott hiányra vonatkozó eljárást alkalmazzák a tagállamok államháztartásának megregulázására (stabilitási és növekedési egyezmény). Ez utóbbi kapcsán külön kitérünk annak a 2004. július 13-án hozott európai bírósági döntésnek az elemzésére, mely tisztázni kívánta a bizottság és a tanács hatásköreit az eljárásban. Végül szólunk az Ecofin tanácsának nemrég közreadott ajánlásáról, mely a bizottság javaslatain alapulva a stabilitási és növekedési egyezmény reformjának irányvonalait határozta meg.

A koordináció területei és folyamatai

Az EU gazdaságpolitikai együttműködésének alapját a 3 évente kialakítandó - évente pedig felülvizsgált - ún. általános gazdaságpolitikai iránymutatások (ÁGPI) adják. Jelenleg a 2003- 2006-os időszakra meghatározott ajánlások vannak érvényben. Ebben határozzák meg az EU középtávú gazdaságpolitikai stratégiáját, azaz egy stabil, munkahelyteremtő, ugyanakkor az infláció növekedése nélkül fenntartható gazdaság fejlődést. Az ÁGPI egyaránt tartalmaz általános és országspecifikus ajánlásokat. Miután a 2004. évi felülvizsgálat egyik fő célja az volt, hogy a tíz újonnan csatlakozó országot sikeresen integrálják a gazdaságpolitikai koordináció mechanizmusába, ezért abban már Magyarországra vonatkozó ajánlásokat is találhatunk.

A foglalkoztatáspolitikai koordináció bevezetéséről az Európai Tanács 1997-es luxemburgi ülésén döntöttek - a "luxemburgi folyamat" rövid elnevezés innen ered. Célja a súlyos és tartós munkanélküliséggel járó gazdasági és társadalmi problémák közösségi szinten való megtárgyalása és megoldása. E mechanizmus keretében is közösségi és tagállami szintű ajánlásokat dolgoznak ki, melyet az ÁGPI-val együtt 2003-tól 3 éves ciklusokban - éves felülvizsgálattal - dolgoznak ki.

A Gazdasági és Monetáris Unió szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bírt a költségvetési politikák koordinációjának kialakítása. Ennek az 1999 óta működő intézménynek a keretében készítenek a tagállamok stabilitási, illetve konvergenciaprogramokat - az előbbit az eurózónán belüli, az utóbbit az azon kívüli országok. Ezekben a kormányok középtávú államháztartásra vonatkozó stratégiájukat határozzák meg, melyet a bizottság összehasonlít az ÁGPI-ban megfogalmazott ajánlásokkal, így őrködve az EU az iránymutatások betartása, vagyis a költségvetési politikák koordináltsága felett.

A konvergenciaprogram keretében, ahogy azt az elnevezés is sejteti, az euróövezeten kívüli tagországoknak az eurórendszer kritériumaihoz való közeledést kell megerősíteni adott és feltételezett gazdasági körülmények között (ez az ún. kiigazítási pálya), míg az euróra áttért országokban már a kritériumoknak való megfelelés fenntartása a fő cél. Az euró bevezetésének két államháztartásra vonatkozó GDP-százalékában mért kritériuma: az államháztartási hiány 3 százalékot és az államadósság 60 százalékot meg nem haladó aránya. Mivel a nem eurózónabeli országok önálló monetáris és árfolyam-politikát folytatnak, az ő esetükben a programnak tartalmaznia kell a monetáris politika középtávú célkitűzéseit és ezeknek az árszínvonal- és árfolyam-stabilitással való összehangolását is.

A tagállamok által elkészített stabilitási, illetve konvergenciaprogramokat minden év március 1-jéig kell "frissítenie" a tagállamoknak, figyelembe véve az előző évben bekövetkezett változásokat. Ezt követően a bizottság javaslatára a pénzügyminiszterek tanácsa (Ecofin) két hónapon belül véleményt fogad el a programokról, melyet a tagállamok hozzájárulásával nyilvánosságra is hoznak. Az idén az új tagállamokra kivételesen két és fél hónap eltolódással bonyolították le ezt a mechanizmust. (Az Ecofin 2004. július 5-i ülésén fogadta el a magyar és a többi kilenc csatlakozó ország konvergenciaprogramjáról szóló véleményeit.)

A "cardiffi folyamat", azaz a strukturális reformok koordinációja az Európa Tanács 1998-as döntése nyomán jött létre. Célja a belső piacon az áruk, szolgáltatások és a tőke zavartalan áramlásának elősegítése és figyelemmel kísérése. A tagállamok évente jelentéseket készítenek a strukturális reformok előrehaladásáról, amelyek alapján a bizottság átfogó jelentést nyújt be a pénzügyminiszterek tanácsának.

Időrendben haladva a következő eleme a koordinációnak az ún. "kölni folyamat" (makrogazdasági párbeszéd a szociális partnerekkel) elindítása volt. Az Európa Tanács 1999-ben döntött úgy, hogy a makrogazdasági és a bérfolyamatok koordinálására évente két alkalommal párbeszédre hívja össze a bizottság, a tanács (Ecofin), az EKB és a szociális partnerek képviselőit.

Ezt követte 2000-ben a "liszszaboni folyamat". Ennek az ún. nyílt koordinációnak a keretében gazdaságpolitikai, szociálpolitikai és - 2001-től - fenntartható fejlődést biztosító gazdaságpolitikai célkitűzésekről határoztak a tagállamok állam- és kormányfői.

Többek között ekkor fogalmazták meg azt az ambiciózus céljukat, hogy 2010-re az EU-nak a világ legversenyképesebb gazdaságává kell válnia.

A költségvetési egyenlegek felügyelete

Mivel a költségvetési egyenlegek alakulása nagyban befolyásolhatja a monetáris politika hatékonyságát, ezért az EU a Gazdasági és Monetáris Unió létrejöttével párhuzamosan szükségesnek látta kialakítani azok felügyeleti rendszerét. Ennek értelmében minden tagállam egy évben kétszer (március 1-jéig és szeptember 1-jéig) megküldi a bizottságnak az államháztartására vonatkozó aktuális adatait. A bizottság ezen adatok alapján megvizsgálja a már említett két kritérium teljesülését.

Amennyiben a bizottság úgy értékeli, hogy bár a kritériumok még nem sérülnek, de a középtávú célkitűzésektől vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától jelentős az eltérés (lásd stabilitási és konvergenciaprogramok), és ez a későbbiekben veszélyeztetni fogja a kritériumok betartását, javaslatot tehet a pénzügyminiszterek tanácsának, hogy megelőzési céllal korai figyelmeztetésben részesítsék a szóban forgó országot.

Abban az esetben viszont, amikor az adatok már azt mutatják, hogy a kritériumok egyikének, vagy akár mindkettőnek nem felel meg egy ország, a bizottság megkezdi a túlzott hiányra vonatkozó eljárásról (EDP, Excessive Deficit Procedure) szóló tanácsi döntés előkészítését.

Az első lépés, hogy a bizottság vizsgálódásairól jelentést készít, majd véleményt fogalmaz meg a túlzott hiány adott tagállambeli fennállásáról. A jelentést és a véleményt ezután megtárgyalja a tanács tanácsadó testülete, a gazdasági és pénzügyi bizottság (EFC), akik szintén kialakítják véleményüket arról, hogy a túlzott hiány fennáll-e vagy sem.

Amennyiben az EFC is úgy ítélte meg, hogy adott tagállamban sérül egyik, vagy mindkét kritérium, a bizottság javaslatot tesz tanácsi határozat, illetve ajánlások meghozatalára. A határozat állapítja meg a túlzott hiányt, míg az ajánlás kiigazító lépésekre, illetve azok menetrendjére ad iránymutatást. (Ekkortól mondható el, hogy a tagállam ellen túlzott hiány miatt eljárást indítottak.) A tanácsnak a kötelező államháztartási adatszolgáltatástól számított 3 hónapon belül kell döntésre vinnie az ügyet (minősített többséggel elfogadja, vagy annak hiányában elveti a bizottság javaslatát).

Ha a tanács meghozta az elmarasztaló döntését és az ajánlásokat - melyet nyilvánosságra is kell hozni - a tagállamnak 4 hónap áll rendelkezésére, hogy az ajánlásokban foglaltaknak megfelelő intézkedéseket tegyen. Annak függvényében, hogy adott ország eurózónatag-e vagy sem, kétféleképpen folytatódhat az eljárás. Magyarország és minden eurót be nem vezető tagállam esetén az EU nyomon követi az ajánlások teljesülését - nyomást gyakorolhat az eljárás alatt álló országra, de nem foganatosíthat szankciókat, csak nagyon súlyos esetekben. Ilyen esetnek az számíthat, ha a tagország hosszabb időn keresztül az ajánlásokkal teljesen ellentétes intézkedéseket foganatosít, és így egyre távolabb kerül a hiány és/vagy az adósság előírt szintjétől. Ekkor a bizottság felfüggesztheti az adott tagállam strukturális és kohéziós kifizetéseit.

Amennyiben az eurózóna tagja mulasztja el az ajánlásban foglalt intézkedéseket meghozni, a bizottság a négy hónap lejártával kezdeményezi a tanácsnál a mulasztást rögzítő határozat, illetve a figyelmeztetésről szóló határozat elfogadását. Az erre vonatkozó döntés azért fontos, mert a maastrichti szerződés szerint, mindaddig, amíg egy tagállam nem teljesíti a felszólításban foglalt deficitcsökkentő intézkedéseket, a tanács a következő szankciók alkalmazásáról dönthet: nem kamatozó letét elhelyezése (ezt a költségvetési felvigyázás szabályait tartalmazó stabilitási és növekedési egyezmény automatikussá tette), az Európai Beruházási Bank hitelezési politikájának megszigorítása, államkötvény- és értékpapír-kibocsátást megelőző kiegészítő adatszolgáltatás, pénzbírság.

Ha a tagállam a szankcióról szóló döntéstől számított 24 hónapon belül sem tesz megfelelő kiigazító lépéseket, akkor a betét büntetéssé válik.

Az Európai Bíróság július 13-i döntése

2003. november 25-e óta némi bizonytalanság övezi a fent leírt eljárási szabályok alkalmazását. A tanács ugyanis azon a napon, a bizottság javaslata ellenére, nem adta minősített többségi szavazatát arra a határozattervezetre, mely megállapítja, hogy Német- és Franciaország nem tett eleget a korábban nekik tett ajánlásoknak, és figyelmeztetésben részesíti e két tagállamot. Ugyanakkor a tanács - jogszabályoknak nem minősülő - következtetéseket fogadott el, amelyekben mindkét érintett tagállamra vonatkozóan felfüggesztette a túlzott hiány miatti eljárást, és módosította Francia- és Németországnak tett korábbi ajánlásait annyiban, hogy 2004-ről 2005 végére tolta ki a 3 százalékos deficit/GDP arány elérésének kötelezettségét.

2004. január 27-én a bizottság az Európai Bíróság elé vitte az ügyet és keresetében többek között a következőket kérte:

A bíróság nyilvánítsa semmisnek azokat a november 25-i tanácsi határozatokat, melyekben - minősített többség hiányában - az a döntés született, hogy nem fogadják el a bizottság által javasolt intézkedéseket (Német- és Franciaország figyelmeztetésben való részesítését).

A bíróság nyilvánítsa semmisnek azokat a november 25-i tanácsi következtetéseket, melyekben az eljárás felfüggesztéséről és a korábban tett ajánlások módosításáról döntöttek e két ország tekintetében.

A bíróság a bizottsági kereset első részének nem adott helyt. Indoklása szerint a hivatkozott határozatok alatt ugyanis azt kell érteni, hogy a tanács nem szavazta meg a bizottság ajánlásainak végrehajtására szolgáló határozatokat, azaz nem alkalmazta az eljárás következő lépésénél alkalmazandó eszközöket; így nincs mit hatályon kívül helyezni.

A bíróság azonban helyt adott a bizottsági kereset második részének. A bíróság megsemmisítette tehát a tanács azon következtetéseit, amelyekben felfüggeszti a túlzott költségvetési hiányra vonatkozó eljárást Francia- és Németországgal szemben és módosítja a korábban tett ajánlásait, melyek a fenti tagállamokban fennálló túlzott hiány állapotának megszüntetésére vonatkoztak.

Ahogy azt az Európai Bíróság esetében már többször tapasztalhattuk, a testület igyekezett kiegyensúlyozott döntést hozni a hozzá benyújtott keresetet illetően. Ha a jogi értelmezést megpróbáljuk a gyakorlatba átültetni, a döntésből két fontos következtetést lehet levonni: (1) a tanácsnak jogában állt úgy dönteni, hogy nem fogadja el a bizottság által javasolt határozatokat a figyelmeztetésekről; (2) az eljárásban a döntés szerint a 2003. november 24-i állapotot kell visszaállítani, azaz meg kell vizsgálni, Német- és Franciaország esetében továbbra is fennáll-e, hogy nem foganatosított olyan intézkedéseket, melyek a kiigazítási ajánlásokban szerepeltek. Ha a válasz nemleges, akkor a bizottságnak - a szerződés szerint - újra kezdeményeznie kell a tanácsnál, hogy részesítsék figyelmeztetésben e két tagállamot, és ezáltal lehetővé váljon esetleges szankciók alkalmazása. Az első következtetés szerint azonban ekkor elméletileg ismét jogában áll majd a tanácsnak úgy döntenie, hogy nem hozza meg a bizottság által javasolt határozatot. (Az ördögi kör nem tud bezárulni?)

A meglehetősen összetett helyzetben, a bizottság nyilatkozatában úgy fogalmazott, hogy üdvözli a bíróság döntését, mely megerősíti a stabilitási és növekedési paktumban foglalt szabályok költségvetési koordinációban betöltött szerepét, a döntés értelmezésére azonban több időt kívánnak szánni. Továbbá közölték, a megoldást illetően a közeljövőben egyeztetést kezdeményeznek a tanáccsal, a tagállamokkal és az Európai Központi Bankkal, mely szintén a kérdés komplexitását tükrözi.

Az egyezmény reformja - iránymutatások

A fiskális politikai koordináció eddigi 5 éves gyakorlatában felmerült ilyen és más problémák megoldásán való "közös gondolkodás" már kezdetét is vette. A bizottság szeptember 3-án nyilvánosságra hozta a stabilitási és növekedési egyezmény reformjára tett javaslatait. A pénzügyminiszterek szeptember 10-i informális tanácskozásuk után nyilatkozatot tettek közzé, melyben a reformra vonatkozó iránymutatásokat adtak.

A miniszterek a reform céljaként a fennálló keretek gazdasági alátámasztásának megerősítését, hitelességének növelését és kikényszeríthetőségét jelölték meg. Ugyanakkor a szabályoknak átláthatónak és viszonylag egyszerűnek kell maradniuk. Fontos, hogy az EU-s alapszerződés államháztartási hiányra és államadósságra vonatkozó referenciaértékei továbbra is a gazdaságpolitikai együttműködés gerincét képezzék. A miniszterek egyetértettek abban, hogy az alapszerződésen nem kell változtatni, az egyéb jogszabályokban pedig - ha ez elkerülhetetlen - a lehető legkevesebb módosítási javaslat szülessen.

A reform most kezdődő vitájában négy elemzésre javasolt területet tartottak fontosnak kiemelni. Az első a paktum megelőzést támogató szerepe, mely szerint sokkal szimmetrikusabb megközelítésre van szükség a fiskális politikai fegyelmet illetően kedvező és kedvezőtlen gazdasági körülmények között. Másodszor, nagyobb hangsúly fektessenek az államadósságra és az államháztartási folyamatok fenntarthatóságára, melyhez az elöregedő társadalom jövőbeni költségeit is fontos lenne figyelembe venni. A miniszterek (magyar felvetésre) megvizsgálják a fenntarthatóságnak és a nyugdíjreformok esetleges statisztikai hatásainak problémáját. A harmadik javaslat szerint a túlzott hiány miatti eljárásban, amikor a tanácsi ajánlásoknak való megfelelést vizsgálják, meg kell különböztetni azt az esetet, ha a tagállam kiigazító lépéseinek köszönhetően csökken a hiány szintje, attól az esettől, amikor a gazdasági előrejelzési hibák miatt mutatnak javulást a számok. Végül, az uniós pénzügyminiszterek úgy látják, hogy a tagállamoknak fiskális politikai prioritásaik kialakításánál a lisszaboni stratégia támogatása, azaz a gazdasági növekedés és munkahelyteremtés melletti elkötelezettség (strukturális reformok, innováció, versenyképesség) sokkal nagyobb hangsúlyt kell kapjon a jövőben.