Az MNB jogalkotási tevékenysége

Az Európai Unió 2004. május 1-jei bővítésének egyik legfontosabb előfeltétele volt, hogy a csatlakozó államok átvegyék és a gyakorlatban sikeresen alkalmazzák a közösségi jogszabályok rendszerét, az acquis communautaire-t. Az EU-csatlakozásra történő jogi felkészülés keretében a Magyar Nemzeti Bank számára a Központi Bankok Európai Rendszerére (KBER) vonatkozó acquis-val összeegyeztethető jogszabályi környezet megteremtése volt kiemelt feladat. Ennek a hosszú jogharmonizációs folyamatnak egyik utolsó állomása az MNB-ről szóló 2001. évi LVIII. törvény (MNB tv.) módosítása volt, amelyet az Országgyűlés 2004. április 26-i ülésnapján fogadott el.

A módosítás parlamenti elfogadását közel egyéves szakmai előkészítő munka alapozta meg, amelyben az MNB szakfőosztályai és jogi területe, valamint a Pénzügyminisztérium és az Igazságügyi Minisztérium szakértői vettek részt. A törvényjavaslatot az Európai Központi Bank is több ízben véleményezte.

A törvénymódosítás az MNB szakmai munkájában több területen is jelentős változást hozott. A legátfogóbb módosítás az MNB jogalkotási tevékenységét érinti. Az EU-csatlakozástól kezdődően az MNB-nek önálló jogalkotási hatásköre van. A jegybanki rendelkezés mint szabályozási forma megszűnt, helyette az MNB elnöke rendeletet alkothat az MNB tv.-ben meghatározott tárgykörökben. Ennek eredményeként az MNB a természetes és jogi személyek, illetőleg a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek teljes körére írhat elő kötelező szabályokat. A jogalkotási hierarchiában az MNB elnökének rendelete sajátos helyet foglal el: törvénnyel nem lehet ellentétes, ebből következően tehát a kormányrendelettel áll azonos szinten. Az MNB elnökének rendeleteit - néhány kivételtől eltekintve - előzetesen véleményeztetni kell az igazságügy-miniszterrel, valamint az EKB-val.

Jogszabályi környezet



Az MNB jogalkotási jogkörének kereteit három jogszabály, az alkotmány, a jogalkotási törvény és az MNB tv. határozza meg. A jogalkotási jogkör gyakorlására emellett hatással van az EK-szerződés 105. cikke, a KBER alapokmány 4. cikke, valamint a tanács 98/415/EK-határozata, amelyek a nemzeti jogszabálytervezetek EKB-val való egyeztetési kötelezettségét szabályozzák.

Az alkotmányt a 2002. évi LXI. törvény módosította, melynek megfelelően a Magyar Köztársaság Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének időpontjától az MNB elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely a törvénnyel nem lehet ellentétes.

Az új jogalkotási törvény tervezetét - amely az MNB-rendeletek megalkotására irányadó eljárási szabályokat is tartalmazza - a kormány még 2003 nyarán fogadta el, az Országgyűlés 2003 novemberében meg is kezdte tárgyalását, de később lekerült a napirendről, mivel a törvény elfogadásához szükséges kétharmados parlamenti többség nem volt biztosítható. Így jelenleg az MNB-rendeletek vonatkozásában a hatályos jogalkotási törvény (1987. évi XI. törvény) rendelkezései közül azok az előírások alkalmazandók, amelyek valamennyi jogszabályra irányadó tartalmi követelményeket állapítanak meg.

Az alkotmányban hivatkozott külön törvény az MNB tv., ez határozza meg konkrétan a jegybank jogalkotási tárgyköreit. Az MNB tv. 60. §-a alapján tehát az MNB elnöke a monetáris politika területén rendeletben szabályozza az alapkamat, illetve a kötelező tartalékráta mértékét, a kötelező tartalék kiszámítását, képzésének és elhelyezésének módját. Emissziós feladatai körében szabályozza a bankjegyek és az érmék (ideértve az emlékbankjegyek és -érmék) kibocsátását, címletét, külső kiállítását, bevonását, a magyar és a külföldi törvényes fizetőeszközök hamisítás elleni védelmével kapcsolatos technikai és egyéb feladatokat, a forgalomban lévő törvényes fizetőeszközről utánzat készítésének vagy készíttetésének engedélyezési feltételeit, valamint az utánzat előállításával, nyilvántartásával, őrzésével és megsemmisítésével kapcsolatos követelményeket, valamint a forgalomban lévő euró-fizetőeszközökről utánzat készítésével vagy készíttetésével kapcsolatos követelményeket. A pénzforgalommal összefüggő feladatai körében az MNB elnöke rendeletben szabályozza a fizetési forgalomban a fizetési megbízások teljesítésére, az ügyfelek előzetes és utólagos tájékoztatására, továbbá a fizetési módokra és alkalmazásuk szabályaira, a készpénzforgalmazás feltételeire, a pénzfeldolgozási tevékenységre és az elszámolásforgalom lebonyolítására vonatkozó követelményeket. Felvigyázási hatásköre részeként pedig a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló törvény és a tőkepiacról szóló törvény szerinti elszámolóházi tevékenységet végző szervezetek üzletszabályzatára és szabályzataira, valamint a hitelintézeti elszámolóházi és az értékpapír-elszámolóházi kockázati alap képzésére, illetve az alap képzésének módjára, mértékére és felhasználására vonatkozó követelményeket. Végezetül meghatározza a jegybanki információs rendszerhez szolgáltatandó információk körét, a szolgáltatás módját és határidejét.

A jogalkotási eljárás

Az MNB által korábban kiadott jegybanki rendelkezések hatálya mindaddig fennmarad, amíg azokat az adott területen rendelet nem váltja fel. Tehát az MNB rendeletalkotási joga önmagában nem keletkeztet feltétlenül jogalkotási feladatot, MNB-rendelet kiadására akkor kerül sor, ha hatályos jegybanki rendelkezés tartalmi módosítása válik szükségessé, illetve ha módosuló, vagy új jogalkotási tárgykör miatt új jogszabályt kell kiadni.

Az MNB jogalkotásának egyik specifikus eleme a külső véleményeztetések kötelezettsége. A jegybanki alapkamat és a kötelező tartalékráta mértékéről szóló rendeletek kivételével az MNB elnöke köteles a rendeletek tervezetéről és a hozzájuk kapcsolódó szakmai indoklásról az igazságügy-miniszter véleményét kikérni.

Az MNB elnökének rendelete esetében - a jegybanki függetlenség elvével összhangban - az igazságügy-miniszter véleményezési jogkörét kizárólag a jogrendszer alkotmányossága, jogrendszerbe illeszthetősége és a jogalkotási szakmai követelmények teljesülésének szempontja alapján gyakorolja, azaz a véleményezési jogkör tartalmi, szakmai kérdések vizsgálatára nem terjed ki.

Az MNB tv. alapján az MNB elnökének rendelete esetében a véleményezési határidő öt munkanapnál, átfogó vagy nagy terjedelmű szabályozás esetén tíz munkanapnál nem lehet kevesebb. Ha az igazságügy-miniszter a véleményezésre adott határidőn belül nem nyilatkozik, azt úgy kell tekinteni, hogy a tervezetben foglaltakkal egyetért.

A KBER tagjaként az MNB jogalkotási hatásköre gyakorlásában is köteles a közösségi jogi normákat követni. Így vonatkozik rá az EK-szerződés 105.4 cikke, valamint a KBER-alapokmány 4. cikke, melyek szerint a nemzeti hatóságoknak az EKB-val az annak hatáskörébe tartozó valamennyi jogszabálytervezettel kapcsolatban konzultálniuk kell. Az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján a konzultációs kötelezettség be nem tartása a lényeges eljárási szabályok megsértésének minősül, és ez az Európai Bíróság előtt megtámadott aktus semmisségét eredményezheti.

Az EK-szerződés felhatalmazása alapján a tanács 1998-ban határozatot (98/415/EK) adott ki a konzultációs kötelezettség részletes szabályairól. Eszerint a tagállamok hatóságainak konzultálniuk kell az EKB-val bármely olyan jogszabálytervezetről, amely az EK-szerződés alapján annak hatáskörébe tartozik, így különösen a valutaügyek, a fizetőeszközök, a nemzeti központi bankok, a monetáris, pénzügyi, banki, fizetési rendszerrel és fizetési mérleggel kapcsolatos statisztikák gyűjtése, összeállítása és szétosztása, illetve a fizetési és elszámolási rendszerek vonatkozásában, valamint a hitelintézetekre vonatkozó szabályok esetében, amennyiben azok lényegesen befolyásolják a hitelintézetek és pénzpiacok stabilitását. Ezen túlmenően, a derogációval rendelkező (az eurót nem bevezető) tagállamok hatóságainak konzultálniuk kell az EKB-val a monetáris politika eszközeire vonatkozó jogszabálytervezetekről. Ugyanakkor a monetáris politika konkrét végrehajtását befolyásoló rendeletek (alapkamat, illetve kötelező tartalék mértéke) esetében az EKB-val nincs konzultációs kötelezettség. A határozat a konzultációs kötelezettséget a jogalkotó nemzeti hatóságok kötelezettségeként fogalmazza meg, tehát e folyamatnak az MNB kizárólag akkor résztvevője, amennyiben saját maga alkot jogot. A konzultáció tárgykörei a tanácsi határozatban csak példálózó jelleggel lettek felsorolva, ezeken kívül minden olyan témában, amely az EKB hatáskörét érinti, kötelező a konzultáció.

A konzultáció lefolytatása fő szabályként legalább egy hónapot vesz igénybe, amelynek további négy héttel való meghoszszabbítását az EKB kérheti. Egy hónapnál rövidebb határidővel csak indokolt, kivételes esetben kérhető konzultáció.

A konzultáció leglényegesebb eleme, hogy az EKB véleménye hasznosítható legyen. Ennek előfeltétele az, hogy az EKB számára biztosítva legyen annak lehetősége, hogy az adott témában alapos, részletes, a közösségi jogot illetőleg az EKB-KBER működés szempontjait figyelembe vevő véleményt tudjon alkotni. Ehhez nem elegendő az, hogy az EKB számára elég idő álljon rendelkezésre a vélemény elkészítésére, hanem a konzultációt úgy kell időzíteni, hogy annak eredményei (megállapításait) a nemzeti jogalkotás folyamatában felhasználhatók legyenek. A konzultáció időpontjának megválasztása a jogalkotás előkészítéséért felelős nemzeti hatóság (jelen esetben az MNB) felelőssége.

A vélemény kiadása iránti kérelmet az EKB elnökéhez címezve kell benyújtani, a vélemény végső elfogadása az EKB kormányzótanácsának feladata, miután azt az EKB igazgatósága már előzetesen jóváhagyta. Az EK-szerződés 249. cikke (és a KBER-alapokmány 34.2 cikke) alapján az EKB által kiadott vélemények nem kötelező erejűek. Emiatt közzétételük sem kötelező az EU Hivatalos Lapjában. Az EKB gyakorlata szerint azonban a nemzeti jogalkotást érintő konzultációk esetében a vélemény a konzultáció lezárását követő hat hónap elteltével közzétételre kerül.

A rendeletek hatálybalépésére alkalmazandó azon általános szabály, mely szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő legyen a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, így különösen annak rendelkezéseinek megismeréséhez, ahhoz, hogy a jogalkalmazó szervek a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről gondoskodjanak, valamint ahhoz, hogy a jogszabály által érintett személyek és szervezetek az új szabályozás követelményeihez alkalmazkodjanak.

Ebből a szempontból külön kiemelendő, hogy a kötelező jegybanki tartalék kiszámítását, illetve képzésének és elhelyezésének módját szabályozó MNB-rendeletet hatálybalépése előtt 15 nappal kell meghirdetni.

Az MNB elnökének rendeleteit - fő szabályként - a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. Speciális kihirdetési szabályok vonatkoznak a monetáris politika konkrét végrehajtását befolyásoló két rendelet (alapkamat, illetve kötelező tartalék mértéke) esetére. Az MNB tv. előírásai szerint a jegybanki alapkamat meghatározott időponttól hatályos mértékét az MNB az általa bérelt elektronikus hírügynökségi oldalon, valamint honlapján hirdeti ki. A kötelező tartalék mértékét pedig rendkívüli esetben a kötelező tartalékképzés hatálya alá tartozó szervezetek részére küldött elektronikus üzenet formájában hirdetik ki. A speciális kihirdetési szabályok alkalmazását az indokolja, hogy ezekben az esetekben a jogszabályi forma valójában a monetáris politikai eszköztár két fontos elemének meghatározására szolgál. Ugyanakkor az alapkamat rendeleti meghatározását az is indokolja, hogy annak mértéke - például a törvényi kamatok és a késedelmi kamatok alapkamathoz való rögzítettsége miatt - számos vonatkozásban az állampolgárok széles körét érinti. Az alapkamat monetáris politikai szerepének sajátosságai az elektronikus kihirdetést teszik szükségessé.

A kötelező tartalékráta a monetáris politikai eszköztár ritkán módosuló eleme, azonban nem zárható ki olyan szélsőséges pénzpiaci helyzet (például spekulációs támadás a devizapiacon), amelyben a ráta mértékének gyors megváltoztatásával jelentős pénzügyi, gazdasági károk előzhetők meg. Ezért rendkívüli esetben a kötelező tartalék mértéke kihirdethető azonnali hatálybalépést eredményező elektronikus üzenet formájában.

Tekintettel tehát arra, hogy bizonyos helyzetekben a monetáris politika hatékonysága és sikeressége nagymértékben függ a monetáris tanács döntésének sebességétől, olyan kihirdetési módot kell alkalmazni, amely alkalmas a kívánt piaci hatások elérésére. Ezért került sor az elektronikus kihirdetés alkalmazására, amely a magyar jogrendszerben kivételesnek számít. Az elektronikus kihirdetést követően, az alapkamatról, illetve a tartalék mértékéről szóló rendeletet a Magyar Közlönyben is közzé kell tenni.

Az EU-csatlakozástól kezdődően tehát e területen is új időszámítás kezdődött az MNB életében. Ennek jeleként mostanáig három MNB-rendelet kiadására került sor. Két ízben változott a jegybanki alapkamat mértéke, és egy új emlékérmét is kibocsátottak. A jogalkotási munka azonban felgyorsulóban van: több új, illetve hatályos szabályozást módosító rendelet is már előkészületi vagy véleményezési stádiumban van. Az elkövetkező hónapokban új MNB-rendeletek fogják szabályozni a jegybanki információs rendszerhez történő adatszolgáltatást, a pénzforgalom területét, és új szabályok megjelenése várható a pénzfeldolgozási tevékenység, valamint a készpénzforgalmazás területén is.