Költségvetési kihívások Magyarországon

A fiskális konszolidációra a stabilitási és növekedési paktum keretében Magyarország kötelezettséget vállalt. A kiigazítást azonban meglehetősen nehéz helyzetből kell indítani, hiszen a hiány magas, főként, ha figyelembe vesszük az átmeneti elszámolások és kvázi fiskális kiadások hatását is, melyekkel együtt a GDP-arányos deficit nyolc százalék körüli szinten áll - írják jegybanki szakértők egy friss tanulmányukban, melyben a költségvetési helyzettel foglalkoznak (P. Kiss Gábor-Karádi Péter-Krekó Judit: Az euró bevezetésével járó strukturális politikai kihívások: költségvetési politika).

A pillanatnyi kiindulási állapoton túl a determinációk is erősek. Az úgynevezett változatlan fiskális politikára épülő előrejelzés szerint 2008-ig az elsődleges egyenleg egy százalékpontnyit tovább romlik. (A prognózis azzal a technikai feltevéssel él, hogy a már ismert döntéseken túl a fiskális politika egyéb intézkedéseket nem tesz, a hiány mértéke a makrogazdasági folyamatok és indexálási szabályok függvényében változik.) Vagyis a hiány mérséklődését illetően további jelentős intézkedésekre lesz szükség, a deficit kinövése nem járható út, és nem támaszkodhatunk az európai uniós támogatásokra sem, hiszen azok korábbi kiadásokat nem válthatnak ki (addicionalitás elve), emiatt az EU-csatlakozás becsült hatása a költségvetésre semleges. (Természetesen az ország külső egyensúlyát a belépés javítja, a megállapítás kizárólag a büdzsét érinti, amely a forrásoknak csak egy részét kapja, miközben az összes költséget állnia kell, így a befizetést és az EU által támogatott projektekhez hazai kiegészítését is.)

A helyzeten valamennyit segít a kamatkiadások folyamatos mérséklődése. Ennek mértékét azonban mindössze 0,5 százalékpontra teszik a jegybank szakemberei, kevesebbre, mint amekkora a 90-es években az euróövezethez akkor csatlakozó országok esetében megfigyelhető volt. Ennek oka a kamatkonvergencia viszonylagos előrehaladottsága.

A kiinduló állapot és a determinációk fényében tehát jelentős mértékű kiigazításra van szükség: a GDP-arányos elsődleges egyenleget további intézkedésekkel körülbelül 3 százalékponttal kell 2008-ig javítani, ezt (a kieső adótartalom miatt) négyszázalékos kiadáscsökkentéssel lehet elérni. Ez a mérték meghaladja az EU-országok GMU-t megelőző elsődleges kiadás-visszafogását.

A konszolidáció véghezvitelét illetően a költségvetési tervezés és végrehajtás intézményi problémái jelentős kockázatokat hordoznak. Az Európai Központi Bank (EKB) részletes felmérése szerint e területen az európai mezőnyben nagyon rosszul állunk. Az EKB a tervezés, törvényhozás és végrehajtás szakaszát vizsgálva tíz ország közül hazánkat a 9. helyre tette. A deficitcélok és a teljesülés eltérése rendre egyirányú, és a GDP több százalékpontját is elérheti. 2001-2003-ban az előcsatlakozási gazdasági programokban folyamatosan emelt céljait is átlagosan 1,6 százalékponttal haladta meg a tényleges hiány, ennél csak Görögország produkált rosszabb teljesítményt.

A jelentős elcsúszás oka nem az volt, hogy a kvázi fiskális tételek 2002-ben utólagosan megjelentek a deficitben, hiszen a hivatalos elszámolások elkerülése nem rendkívüli esemény, előtte és utána is változatlanul folyt. A kvázi fiskális tevékenység átláthatatlansága azonban része az intézményi problémáknak, amelyek az elcsúszás hátterében állnak. Az egyik ok a tervezésben keresendő: egyes nyílt végű kiadási tervek rendszeresen optimisták - például a nyugdíj-, illetve gyógyszerkiadások területén. A bevételek egyes években alultervezettek annak érdekében, hogy visszafogják a kiadásokat, máskor viszont (például a makropálya pontatlan előrejelzése vagy az adóbeszedési hatékonyság túlbecsülése miatt) túlságosan is optimista - halasztva a kiadások szükséges visszafogását.

Az intézményi problémák a törvényhozás szakaszában is jelentkeznek, amikor a költségvetés rendszerint tovább lazul. A hivatalos deficitcél ugyan nem változik, de új kiadások kerülnek a költségvetésbe, amelyeket bizonytalan forrásokkal (például egyes tételek újrabecslésével) ellentételeznek.

Végül az elcsúszáshoz jelentősen hozzájárul, hogy a végrehajtási fázisban minden szereplő, az önkormányzatok és intézmények, illetve a kormány jelentős rugalmassággal rendelkezik.

A helyzet kezelésére a szerzők a nemzetközi tapasztalatok alapján több lehetőséget is megfogalmaztak. A jelenlegi GMU-tagok - az euró bevezetését megelőző - konszolidációs periódusai vegyes képet mutatnak: a kiinduló állapot, illetve a kiigazítás időbeli ütemezése, mértéke eltérő volt. 1990 és 1997 között inkább bevételnövelő konszolidáció zajlott le, bár 1994-97 között az elsődleges kiadások is csökkentek (lásd grafikonunkat). A tanulmány megállapítja: a kiadáscsökkentő intézkedésekkel történő stabilizációk nagyobb valószínűséggel lettek tartósak, főként, ha azok nem a beruházási, hanem a jóléti, szociális kiadások lefaragásával járnak. Ugyanakkor vannak olyan országok is - például Görögország és Belgium -, ahol sikerült a bevételeket fenntartható módon növelni a hiánylefaragás érdekében.

A szerzők felhívják a figyelmet arra, hogy a tartós stabilizációs eredményekhez az intézményei feltételek megteremtése, illetve javítása szükséges, illusztrációként pedig egy kiadási szabály működését mutatják be. Amennyiben a következő négy évben a nem kötött kiadások körében (mely a GDP 28 százalékát teszi ki) csupán inflációkövető növekedés valósulna meg, ez a kiadási oldalt GDP-arányosan 3,7 százalékponttal mérsékelné. Ennek végrehajthatósága egyrészt a kvázi fiskális tevékenység átláthatósága, másrészt az önkormányzatokkal kötött belső egyezmény esetén garantálható, hiszen a nem kötött kiadások több mint 40 százalékát ezen alrendszer kiadásait teszik ki. A szerzők azt is megjegyzik, hogy a további kockázatok miatt lehetséges, hogy ez nem elég a szükséges mértékű kiigazításhoz.

A költségvetési folyamat három szakaszában fellépő problémákat külön-külön is érdemes kezelni. A tervezéskor óvatos makrogazdasági pálya megrajzolása, a törvényhozási fázisban egy a fentihez hasonló kiadási szabály alkalmazása, a végrehajtási periódusban pedig belső egyezmények kötése és az eltérések minimalizálása vezethet eredményre.

A kiigazítás minőségi szempontjait figyelembe véve olyan, hosszú távon kedvező strukturális lépések szükségesek, melyek rövid távon (például a végkielégítések és a beruházások miatt) költségesek lehetnek. A tanulmány megemlíti az ezzel kapcsolatos konkrét OECD- és IMF-ajánlásokat. A két nemzetközi szervezet az államháztartási kiadások produktivitásának növelésére és az adók torzító hatásának csökkentésére hívta fel a figyelmet.

Mivel az említett intézkedések költségesek és időigényesek lehetnek, alternatívaként felmerül az átmeneti és formális (kreatív) lépések alkalmazása. Ezek azonban - teszik hozzá a szerzők - a visszarendeződés veszélyével járnak, és átláthatatlan rövid és hosszú távú költségeket okoznak.