Jogharmonizáció: segítség vagy kötelesség?

Melyek az Európai Unió, most már számunkra is a jövőt felmutató, stratégiai célkitűzései? Az 1994-ben kiadott dokumentum "Európáról és a globális információs társadalomról" (az ún. "Bangemann-jelentés") a régiót érő külső kihívásokként többek között a régiók közötti versenyben Európa lemaradásának veszélyét, a növekvő környezetszenynyeződést jelölte meg; míg a belső okok között a társadalom "elöregedése" és a mobilitás hiánya szerepelt kiemelten. Stratégiai javaslata az információs társadalom megvalósítására irányuló lépések megtétele volt. Elsődleges feladatként a távközlési ágazat teljes liberalizálását javasolta.

E törekvések folytatása a tagországok kormányfői által 2000 márciusában jóváhagyott bizottsági előterjesztés, az "eEurope kezdeményezés", melynek célja az "online Europe" létrehozása. A dokumentum az unió leküzdendő gyengeségeit a következőkben látja: költséges, nem biztonságos és lassú hozzáférés az internethez és az elektronikus kereskedelemhez (drága távközlés), a "digitális online írástudás gyengesége", dinamikus, szolgáltatásorientált vállalkozói kultúra hiánya, a közszolgálati szféra elégtelen szerepe új alkalmazások és szolgáltatások kifejlesztésének elősegítésében. A kihívásokra adandó ambiciózus válasz célkitűzése: a világ legdinamikusabb és legversenyképesebb gazdaságává válni, lehetővé téve a fenntartható fejlődést.

Az "eEurope" stratégia kulcsfeladatai:

- Valamennyi polgárt, otthont és iskolát, minden üzletet és közszolgálatot átvezetni az online, digitális korszakba.

- Digitálisan írástudó Európát teremteni, amelyet olyan vállalkozói kultúra támogat, amelyik kész finanszírozni és támogatni az új ötleteket.

- Elérni, hogy a folyamat mindenkire kiterjedjen, kiépíteni a fogyasztói bizalmat és erősíteni a társadalmi kohéziót.

Az "eEurope" cselekvési tervek teljesítését hazánk is vállalta 2000-ben, aláírva az eEurópa+ (eEurópa plusz) kezdeményezést. Néhány kiragadott célkitűzés: olcsóbb és biztonságosabb internet-hozzáférés, gyorsabb világháló a kutatóknak és a diákoknak, az európai ifjúság átvezetése a digitális korszakba, a társadalom minden tagjának részvételét biztosítani egy tudásalapú gazdaságban, online kormányzat: elektronikus hozzáférés a közszolgálatokhoz. Ezeknek a céloknak a megvalósulását is az Európai Bizottság figyelme kíséri, tehát ha a vállalt célkitűzések indokolhatatlanul nem a vállalásnak megfelelően valósulnak meg, annak következménye az unió részéről akár elmarasztalás is lehet.





>> Újabb tervezetek



A jogharmonizáció másik, ismételten a figyelem előterébe kerülő eleme az európai uniós joghelyek (rendelet, irányelv, ajánlás, állásfoglalás stb.) jogrendünkbe illesztése. Ezzel kapcsolatban talán még gyakrabban vetődik fel a kérdés: segítség vagy kötelesség? Az európai távközlési ágazatban hagyománya volt az erős, nemzeti szolgáltatói monopóliumoknak. A távközlési monopolszolgáltató ellátási kötelezettséget vállalt, a lakossági előfizetők számára a kedvezőbb árakat keresztfinanszírozással (a nemzetközi és helyközi díjak jóval költség fölötti, valamint a helyi beszélgetési és előfizetési díjak költség alatti árazásával) tette lehetővé. Az unió távközlés-szabályozásának követendő alapelveit egy 1987-ben kiadott bizottsági dokumentum jelölte ki.

Kulcselemként a monopol piaci szegmensek liberalizálását (amely csak költségalapú díjak bevezetése után valósítható meg), harmonizált európai piac létrehozását, valamint a távközlés területén a versenyszabályozás alkalmazását jelölte meg. A célok megvalósítási módja: a közösségi joganyagok kiadása és azoknak a tagállamok jogrendjébe emelése után az eredményeket és a hiányosságokat a bizottság rendszeresen megvizsgálja és jelentésében közreadja.

A tanulságok alapján általában újabb joganyagtervezetek készülnek, azok széles körű egyeztetése után adják az újabb joganyagokat. (A távközlés piaci helyzetét áttekintő 4. jelentés 1998 szeptemberében jelent meg, a 8. 2002 decemberében esedékes.) A folyamatos ellenőrzés-módosítási ciklus eredményeként a jelenleg hatályos szabályozást több mint 20 irányelv alkotja. Ezek nagy többsége többszöri módosításon esett át és nehezen áttekinthető. A joganyagokkal kapcsolatban sok értelmezési probléma merült fel mind a tagállamok, mind a hatóságok és szolgáltatók között, továbbá felépítésük sem következetesen logikus, ami további és állandó vitákra adott okot.



>> Elhúzódó egyeztetések



A liberalizálás kitűzött céljainak megfelelően szisztematikus munkával a távközlési piacon meglévő kizárólagos jogokat 1988-tól kezdve 1998. január 1-jéig fokozatosan számolták fel. A harmonizált európai távközlési piac létrehozása 1990-ben kezdődött meg a hálózatokhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés biztosítási kötelezettségének irányelvbe foglalásával, de még távol van az eredményes befejezéstől. A jelentések megállapították azt is, hogy az elért eredmények mellett nem alakult ki verseny a hozzáférési hálózat területén, változatlanul magas a korábban monopolhelyzetet élvező szolgáltatók piaci részesedése, problémák mutatkoznak az öszszekapcsolás területén, elégtelen a szabályozás, elhúzódnak az egyeztetések és a jogorvoslati eljárások, magasak a mobilvégződtetési díjak. Az engedélyezési rendszer sem összehangolt, ez súlyos akadálya az egységes EU-piac megteremtésének, és elégtelen a fogyasztói (felhasználói) érdekvédelem.

További intézkedéseket, új szabályozási rendszert igényelt az is, hogy a technológiai fejlődés, a digitális technika térhódítása, a jelfeldolgozás sebességének és a jelátvitel kapacitásának jelentős mértékű megnövekedése oda vezetett, hogy szinte valamennyi tartalmat digitális formában visznek át. Ezáltal megengedhetetlen mértékű, káros piactorzító hatása miatt alkalmatlanná vált a hagyományos szabályozás, amelyik az átviteli út, a hálózat szerint tett különbséget a kötelezettségek és jogok között. (Pl. eltérő módon szabályozta a vezetékes és a mobiltelefóniát, valamint a digitális adatátvitelt.) Az új szabályozás már egységesen, együttesen szabályozza az "elektronikus hírközlési hálózatok és szolgáltatások" összességét. Ez magában foglalja pl. a műholdas és földfelszíni, a rögzített helyű és vezeték nélküli, a kapcsolt és IP-protokoll alapú hálózatokat és szolgáltatásokat, a kábeltelevíziót és a földfelszíni műsorszórást (kizárva a tartalom szabályozását).

Előrelátóan minden, a technológiához köthető rendelkezésnél meghagyja, sőt előírja a felülvizsgálat és a módosítás lehetőségét és kötelezettségét a technológiai fejlődés és a konvergencia további alakulásának függvényében. Említésre méltó új elem még a digitális televíziózás gyors európai elterjesztését elősegítő intézkedések kiemelt szerepeltetése.

Az új szabályozási rendszert hat új irányelv, egy rendelet és egy döntés alkotja. Ezek közül már 2001. január 1-jétől hatályos az előfizetői hurok megosztását (a hazai joganyagban átengedését) előíró rendelet, hatályba lépett a spektrumgazdálkodási politikáról szóló döntés, közzétették, és 2003. július 25-ig kell a tagállamok nemzeti jogalkotásában érvényesíteni az új keretdirektívát, az összekapcsolási, engedélyezési, egyetemes szolgáltatási direktívákat, és október 31-ig az adatvédelmi direktívát. Ezt a csomagot egészíti ki egy az elektronikus hírközlési hálózatok és szolgáltatások piacának versenykörülményeiről szóló, 2002. szeptember 16-án megjelent irányelv, valamint ajánlások és útmutatók.





>> Engedélyezési rendszer



Az új engedélyezési rendszer teljes egészében az ún. általános felhatalmazáson és az elindítandó szolgáltatások egyszerű bejelentésén alapul. Kizárólag frekvenciák és hívószámok kiadásánál lehetséges egyedi engedély vagy speciális jog biztosítása, azaz a kedvezményezettek számának korlátozása. (Kizárólagos jog egyáltalán nem biztosítható). Az új engedélyezési rendszer rendkívül szigorúan korlátozza a bejelentéshez megkövetelhető információkat, amelyeket gyakorlatilag a szolgáltató és a szolgáltatás azonosíthatóságára redukál. Ugyancsak egységesíti és a minimumra korlátozza a szabályozás az általános felhatalmazáshoz, valamint a frekvenciák és hívószámok kiadásához köthető feltételeket. Ez mind az egyszerűbb piacra lépést segíti elő.

Az új szabályozási csomag további jelentős változása a megelőzőhöz képest, a távközlés területén a versenyszabályozáshoz közelítve, hogy a - többletkötelezettségekkel terhelt - jelentős piaci erővel bíró szolgáltatót a versenytörvényhez illeszkedő eljárás felhasználásával kell kijelölni. A "jelentős piaci erő" jelenleg hatályos fogalmát az EU jogalkotása oly módon határozta meg, hogy jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatónak minősül, aki egy adott piaci szegmens legalább 25 százalékát birtokolja.

A szabályozó hatóságnak bizonyos mozgásteret biztosítanak az ún. másodlagos kritériumok, mint a pénzügyi eszközökhöz való hozzáférés lehetősége, a piaci tapasztalatok, a hozzáférési hálózat feletti rendelkezés mértéke stb., aminek alapján el lehet térni a 25 százalékos küszöbtől. A járulékos kötelezettségek megállapítása már csak azokra a - domináns - vállalkozásokra indokolt, amelyeknek olyan piaci hatalmuk van, ami lehetővé teszi, hogy a versenytársaktól és a felhasználóktól számottevő mértékben függetlenül viselkedjenek. A domináns (jelentős piaci erejű) piaci szereplő(k) léte a piac versenyhiányos állapotát fejezi ki. A piaci erő mértékéül elsődlegesen a piaci részesedés szolgálhat. Bár a magas piaci részesedés önmagában nem elegendő a jelentős piaci erő (domináns pozíció) megállapításához, valószínűtlen, hogy egy vállalkozás domináns helyzetben lenne magas piaci részesedés hiányában. Önálló dominancia 40 százalék piaci részesedés felett feltételezhető, 50 százalék felett pedig - kivételes esetektől eltekintve - szinte biztosan fennáll.

Ehhez kapcsolódik a szabályozási csomag azon új intézkedéssorozata is, amely elvárja, hogy az eljárás lefolytatására felhatalmazott szabályozó hatóságnak jelentős autonómiája és szabályozási ereje legyen. Döntéseit az érintettekkel való konzultációt követően hozhatja meg, és ilyen jellegű döntéseiben az érintett társhatóságokkal való szoros egyeztetést ír elő, továbbá a bizottságnak felhatalmazást ad, hogy felülbírálhatja, felfüggesztheti és visszavonathatja a döntést, ha azt a közösség céljaival összevetve aggályosnak találja.

A hazai távközlés-szabályozás viszonylagos lemaradással követi az uniós szabályozást. Míg az már az 1980-as évek végén célul tűzte ki 1998-ra a távközlési piac fokozatos és teljes liberalizálását, addig hazánkban ez szinte egy lépésben következett be, ráadásul a távközlési piac általános recesz-sziója idején. Mindezek figyelembevételével a távközlés fejlődése csak valóban liberalizált piacon, nem túlbürokratizált szabályozási környezetben várható.