Növekedés és költségvetés I.

„Az elmúlt évek gazdaságpolitikai eredményeinek kulcstényezője volt a monetáris és a költségvetési politika közötti konstruktív összhang.” Ezzel a mondattal kezdődik a magyar jegybank vezetőinek e lap hasábjain megjelent cikke (március 14.). A megállapítást alátámasztják a magyar gazdaságot és költségvetést az elmúlt években jellemző mutatószámok – nincs ma olyan fontos makrogazdasági paraméter, mely ne lenne kedvezőbb a néhány évvel ezelőtti adatnál. A 2016. évet tekintve azonban a költségvetési folyamatokat a Magyar Nemzeti Bank és a Nemzetgazdasági Minisztérium néhány ponton másként értékeli. Írásunkban a pénzügyi tárca szakmai álláspontjának rövid kifejtésére vállalkozunk azzal a meggyőződéssel, hogy alapvetően megfelelő, a növekedés, az államadósság-csökkentés és a hitelesség szempontjait egyaránt figyelembe vevő költségvetési politikát követett a kormányzat.

Egymásra hatás

A gazdaságpolitika két legfontosabb intézménye Magyarországon a monetáris politikáért felelős Magyar Nemzeti Bank és a költségvetési (vagy fiskális) politikáért felelős Nemzetgazdasági Minisztérium. A magyar gazdaság és gazdaságpolitika két fő ágának eredményességéről vélhetően nem beszélhetnénk, ha a jegybank és a kormányzat nem hozott volna olyan intézkedéseket, melyek a monetáris és a költségvetési politika kölcsönösen sikeres megvalósítását szolgálták. Így például a központi bank alapkamat-csökkentése és önfinanszírozási programja jelentősen mérsékelte az állampapírhozamokat, ezáltal a költségvetés kamatkiadásait. A kamatcsökkentést pedig részben az igen alacsony inflációs környezet tette lehetővé, mely meghatározó tényezőként a kormányzat hatósági árpolitikájának (rezsicsökkentés), illetve a fogyasztói, termelői árakat meghatározó adópolitikának (áfakulcscsökkentés) köszönhető.

A jövőben is sikeres együttműködéshez az kell, hogy alapvetően azonosan értékeljük a magyar gazdaság helyzetét, az értékelés alapján kitűzhető célokat és a célok eléréséhez szükséges eszközöket.

Míg 2010-ben alapvető gazdaságpolitikai cél az államháztartás konszolidációja, az állam pénzügyi, költségvetési rendszereinek megújítása volt, ma az a kérdés, hogy az egyensúlyi mutatók megőrzése mellett hogyan lehetséges az EU átlagát érdemben meghaladó, tartós gazdasági bővülést elérni, a versenyképességünket javítani – ráadásul úgy, hogy a növekedés a lakosság, a családok életszínvonalának érzékelhető további javulásával párosuljon. Az alábbiakban e komplex kérdés elemzéséhez vetünk fel néhány fontos szempontot.

Növekedésösztönzés

2010 óta a kormányzat gazdaságpolitikáját ugyanazok a célok vezérlik: a foglalkoztatottság és a gazdaság teljesítményének növelése, a családok jövedelmi helyzetének az előzőekkel összhangban történő emelése, az államháztartás stabilitása. Az elmúlt hat év intézkedéseire ezen célok figyelembevételével került sor.

A kedvező költségvetési pozíció nyújtotta lehetőségeket látva, a kormány már a 2016. évi költségvetés 2015. tavaszi megalkotásakor döntött fogyasztást és beruházásokat (vagyis gazdasági növekedést) élénkítő intézkedésekről: szelektív áfacsökkentés, a személyi jövedelemadó kulcsának csökkentése, a közszférában életpályák szerinti jelentős béremelések, a bankadó csökkentése. Mindezeken túl – felismerve, hogy az előző, 2007–2013-as uniós programozási időszak költségvetéséből utoljára 2015-ben lehet nagymértékben forrásokat lehívni, és emiatt 2016-ban átmenetileg lassulhat a forráslehívás és a gazdasági növekedés – a kormány a hazai forrásból finanszírozott útépítési kiadások jelentős emeléséről is döntött. 2015 végén aztán a demográfiai fordulatot és a növekedést egyaránt célzó otthonteremtési támogatások jelentős kiszélesítéséről született döntés, 2016 tavaszán pedig – a költségvetés stabilitásának megőrzése mellett, a várható, részben egyszeri jellegű többletbevételek fedezetével – a költségvetési törvény módosításáról, a kiadások több mint 400 milliárd forintos megemeléséről döntött a kormány, majd az Országgyűlés. Az év második felében aztán a költségvetési tartalékok és az egyéb szabad források korábban nem látott mértékű, sok százmilliárd forintos felhasználásával újabb, részben 2017-ben érvényesülő növekedési impulzust adott a gazdaságnak a kormány.

A költségvetési politika tehát 2016-ban növekedéstámogató volt, semmiképp sem nevezhető restriktívnek. Másképp fogalmazva: a költségvetési politika akkor fogta volna vissza 2016-ban a gazdasági növekedést, ha év közben forrásokat vont volna el a reálgazdaságtól (például adóemeléssel vagy a beruházási kiadások csökkentésével), illetve nem használta volna fel a költségvetési törvény keretein belüli szabad forrásokat. Ennek azonban éppen az ellenkezője történt.

A költségvetési hiány (pontosabban a költségvetési kiadások) további növelése – tankönyvi, főként keynesi modellek szerint – a gazdaság bővülését kell hogy eredményezze. Ez azonban egy adott évet vizsgálva csak abban az esetben igaz, ha a magasabb hiányt előidéző többletkiadások közvetlenül és azonnali növekedésserkentést eredményeznek.

Meggyőződésünk, hogy ilyen lehetőség 2016 második felében, amikor már láthatóvá és egyértelművé vált a költségvetési mozgástér, nem volt. Fontos azt is hangsúlyozni, hogy az alacsonyan tartott hiány a költségvetés megfelelő struktúrája mellett a gazdaság bővülését eredményezheti. A kérdés irodalma széles, gyakorlati tapasztalatai tanulságosak.

Jó példát szolgáltatnak a költségvetési hiány és a növekedés összefüggésének nem egyértelmű irányára a 2002 és 2009 közötti magyar makrogazdasági adatok. Ebben az időszakban az átlagos magyar deficit kiugróan magas volt, a GDP 6,6 százalékát tette ki. E nyolc évben összesen 5 százalékponttal közeledett a fejlettségünk (egy főre jutó GDP) az uniós átlaghoz, míg a többi visegrádi ország átlaga 13,9 százalékpont volt, s ők ezt 4 százalékos átlagos költségvetési hiány mellett tudták véghezvinni. A 2010 utáni államháztartási konszolidációt pedig 2013-tól olyan gazdasági növekedés követte, mely az egyensúlyi mutatók javulásával párosult. A múlt évtizedben látott nagyobb magyar hiány nem járt tehát nagyobb növekedéssel és nagyobb reálkonvergenciával, igaz, ez sok egyéb tényező függvénye is, de írásunk egyik üzenete éppen ez: nincs lineáris kapcsolat a hiány és a növekedés között.

A követett fiskális politika meghatározó okai

A 2016. évi költségvetési intézkedések, a fiskális politika alakításának értékelésekor több olyan meghatározó tényezőt is érdemes figyelembe venni, amely a jegybanki elemzésben nem szerepelt.

1. Ha év közben többletbevételek keletkeznek, akkor csak a bevételek és a lehetséges többletkiadások, adócsökkentések jellegének értékelése után dönthet felelősen a költségvetési mozgástér felhasználásáról a kormány. Ha egyszeri jellegű bevételről (ilyen volt 2016-ban a földeladásból származó bevétel) vagy egyedi kiadás-visszaesésről (ilyen volt 2016-ban néhány nagyberuházás kiadásainak tervezettnél kisebb összegű teljesülése) van szó, akkor még ugyanabban az évben teljesülő többletkiadásról szabad csak dönteni – hiszen például egy adócsökkentés a következő évek pénzügyi mérlegét is kedvezőtlenül befolyásolná. Ha pedig tartós költségvetési mozgástér keletkezik, akkor lehet több évben érvényesülő többletkiadásról, illetve adócsökkentésről dönteni.

2016-ban mind a két esetre volt példa. Az egyedi, egyszeri egyenleget javító tételek okán egyedi, egyszeri többletkiadások teljesültek. A kormány az év második felében nem új állami nagyberuházásokat indított – hiszen ezek megvalósításának időigénye miatt a kiadás már csak a későbbi években jelentkezett volna –, hanem egészségügyi, oktatási, sportcélú, illetve a határon túli magyarokat segítő és egyházi támogatásokról, valamint állami tulajdonú gazdasági társaságok egyedi tőkeemeléséről döntött. Vagyis olyan tételekről, melyek „nem épülnek be” a későbbi évek költségvetési kiadásai közé, egyetlen évet terhelnek csak, és gyorsan teljesíthető a kiadás, ami fontos technikai feltétele annak, hogy biztosan az adott évi, s ne a következő évek hiányát növeljék.

A magas foglalkoztatási szinthez, a reálbérek emelkedéséhez köthető – vagyis tartós – többletbevételek fedezete mellett pedig novemberben a teljes gazdaságpolitika tekintetében meghatározó jelentőségű, hatéves bérmegállapodás aláírására került sor, mely érdemi, több évet befolyásoló adócsökkentéseket és a jelentősen megemelt minimálbéren és garantált bérminimumon keresztül kiadásnövekedéseket is tartalmazott.

Mind a két döntés magasabb gazdasági növekedést eredményez, úgy, hogy a pénzügyi stabilitást a kormány meg tudja őrizni. Ezt igazolják azok a hazai és nemzetközi elemzések, melyek a megállapodás aláírása után 2017-től előretekintve már magasabb (akár 4 százalék körüli) gazdasági növekedéssel számolnak, a hiány relatíve alacsony szintje és az államadósság csökkenése mellett.

2. A növekedést serkentő intézkedések sohasem veszíthetik el a költségvetési stabilitás és az államadósság-csökkentés fókuszát, megkérdőjelezhetetlenségét. A költségvetési politika – a szó szoros és átvitt értelmében is – éppen azzal vált hitelessé a magyar és nemzetközi szakértők, szervezetek szemében, azért is következhetett be az elmúlt évben mindhárom nagy hitelminősítőnél a magyar államadósság besorolásának felminősítése, mert az elmúlt években tartósan alacsony a költségvetés hiánya.

A gazdaságpolitika nem engedheti meg magának, hogy a régiós szinten még mindig magas államadósság csökkentését veszélyeztesse. A jegybank által közzétett, úgynevezett pénzügyiszámla-adatok alapján az államháztartás finanszírozási igénye 2016-ban a GDP 1,3 százaléka volt, az államadósság pedig a GDP 73,9 százaléka. Időközben a KSH közzétette az újabb előzetes tavalyi GDP-adatot, ez alapján az államadósság-mutató 74,1 százalékos értéke adódik. Ha 2016-ban a kormány a növekedés serkentésére hivatkozva 2 százalékra növelte volna a hiányt, akkor ez a pótlólagos finanszírozási igény miatt – minden egyéb feltétel változatlansága esetén – 74,8 százalékos államadósságszintet eredményezett volna. Vagyis 2011 után 2016-ban először nem csökkent volna az államadósság-mutató (hiszen 2015-ben 74,7 százalék volt ez az arány), s emiatt a már említett hitelességünk csorbult volna, ami csökkenő állampapír-keresletben és ennek következtében növekvő költségvetési kamatkiadásokban csapódhatott volna le.

Ha pedig a kormány a jegybankhoz hasonlóan még tavaly ősszel is 2,8 százalékos gazdasági növekedést feltételezett volna, és az említett 2 százalékos szintre próbálja meg „beállítani” a hiányt, akkor az előzetes GDP-adatok alapján egyenesen az államadósság jelentős növekedésével szembesülnénk most. Ez egyben az Alaptörvény adósságcsökkentési rendelkezésének megsértése lett volna. Véleményünk szerint az óvatosságot e tekintetben nem lehet felülértékelni, s ezt a 2016. évi tényadatok nagyon egyértelműen vissza is igazolják.

(A cikk második részét holnapi lapszámunkban közöljük.)