Erős állami szerepvállalás ? reformok nélkül

Oláh Gábor

A szerző

a Világgazdaság

munkatársa



Noha a kormánytagok előszeretettel emlegetik az állam visszavonulását, a számok azt mutatják, hogy a jö-vedelemelvonás az 1998-ban tapasztalható csökkenés után nem változott, tavaly pedig némileg emelkedett is az államháztartás összes bevéte-

lének bruttó hazai termékhez viszonyított aránya. A gazdasági növekedésből származó többletforrások jelentős részére ugyanis az állam tartott igényt.

Az elmúlt ciklusban új jelenség volt, hogy a bőség is járhat veszélyekkel. Az állami büdzsé a közgazdaságtanban automatikus stabilizátorként ismert, mivel a kiadások nominálisan rögzítettek, a bevételek viszont az előrejelzéstől eltérő gazdasági teljesítmény, illetve infláció mellett igazodnak a nominális GDP növekedéséhez. Az elmúlt két évben ugyanakkor világossá vált, már nincs szó előre rögzített kiadásokról. A költségvetés az utolsó fillérig fel is használja az év közben keletkező többletbevételeket. Az ellenzék - dolga szerint - mindvégig támadta ezt a felfogást, az államháztartási törvényre hivatkozva, ami egyértelműsíti: az előirányzaton felüli bevételek a hiány finanszírozására fordítandók.

Arra a kérdésre, törvényes-e minden részletében a költségvetés, leginkább az a válasz adható: utólagosan minden bizonnyal. Parlamenti többségét végig magabiztosan használta ki a kormány, ha a költségvetési szabályozás akadályokat gördített céljai megvalósítása elé. Az Állami Számvevőszék arról még elismerően nyilatkozott, hogy 1999-ben a központi költségvetés és a társadalombiztosítás alapjainak pénzügyi terve először került egy időben a honatyák elé. Azt azonban már a revizorok sem tudták mire vélni, hogy a javaslat mindjárt 39 törvény módosítását kezdeményezte. Hasonló sorsra jutottak a költségvetési évet lezáró zárszámadások is. Eredeti funkciójukat elvesztve, az elmúlt ősszel már kilenc egyéb törvény módosítására használták fel a beterjesztők.

Az erőltetett jogalkotás a költségvetési területen kétségkívül eredményeket is hozott. A többéves előkészítő munkát követően szervezetileg is elkülönültek az eltérő feladatokat ellátó intézmények. Az Államadósság Kezelő Központ kivált a kincstár szervezetéből, októberben pedig az Államháztartási Hivatal is elkezdte működését. Vitathatatlan az is, hogy a Pénzügyminisztériumban (PM) jó ütemben folyik az európai uniós csatlakozásra való felkészülés.

A kormányzati politika megvalósításának költségvetési támogatása igazából a 2000. évi büdzsével kezdődött. Az elmúlt három évben felerősödő tendencia lényege, hogy a kormány saját hatáskörben tudjon minél több kiadás felett rendelkezni. Ennek érdekében a költségvetés készítői felvállalták a transzparencia jelentős csökkenésével járó támadhatóságot is. Az alátervezett infláció éves szinten mintegy 150-200 milliárd forintnyi szabadon felhasználható, kiadási determinációval nem kötött forrást biztosított az elmúlt két esztendőben.

Szintén a kiszámíthatóság ellen hatott a tartalékok kezelésében bekövetkező stratégiaváltás. Korábban az volt a jellemző, hogy a törvény által engedélyezett sávon belül a minimális általános tartalékot képezze a költségvetés. 2001-ben már a lehetséges legnagyobb érték közelébe, 76 milliárd forintra emelkedett a kormányhatározattal felhasználható általános tartalék összege.

A kézi vezérlés azonban számos problémára is ráirányította a figyelmet. A pénzforgalmi szemléletben készülő kasszában előtérbe került az évek közötti pénzátvitel problematikája. Ahhoz, hogy ne az államadósság csökkentésének amúgy is jól álló ügyét szolgálja, tavalyelőtt a letéti számla rendeltetését megerőszakolva, tavaly pedig a Széchenyi-tervet kihasználva tudott a költségvetés közel 100-100 milliárd forintot átvinni a következő évi felhasználásra úgy, hogy az a büdzsé eredetileg tervezett egyenlegét se zavarja meg.

A parlamentmentes, önálló döntéshozatal lehetőségét az elvállalható kezességek kérdésében is igyekezett bővíteni a kormányzat. Az egyedi garanciák szintjét a kiadási főösszeg 3 százalékáig emelte, emellett további, 800 milliárd forint kezesség lehetőségét teremtette meg a Magyar Fejlesztési Bank működéséről szóló törvényben.

Az államháztartáson kívülre történő pénzkihelyezés formája az is, amikor az állam eltekint a vagyona után keletkező bevételek behajtásától. Az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. osztalékfizetési kötelezettségének sorozatos elengedése volt példa erre. Ez a szervezet tőkésítette fel a Magyar Fejlesztési Bankot, vagy fizette ki a Magyar Villamos Művek Rt.-nek azt a különbözetet, melyet az indokoltnál kisebb áremelés engedélyezése jelentett.

A költségvetés átláthatóságának csökkenésére a kétéves büdzsé idei előirányzatai tették fel a koronát. Ezeket úgy fogadta el annak idején, tavalyelőtt decemberben az Országgyűlés, hogy a törvény még csak utalást sem tartalmaz arról, hogy az idei előirányzatok aktualizálási módját milyen döntési mechanizmus szerint kívánja a kormány megvalósítani.

A kormányprogramban megfogalmazott céloknak megfelelő mérlegstruktúrát nem sikerült maradéktalanul megvalósítani. Elmaradt az adóreform. A PM ugyan kidolgozta annak részleteit, de keresztülviteléhez már nem volt meg a szükséges politikai akarat, ezért a bevételi oldalon jelentős változás nem következett be.

A személyi jövedelemadó rendszerébe beépültek a kormány által támogatott elemek, a gyermekek számától függő családi adókedvezmény, valamint a lakáskölcsönök után igénybe vehető kedvezmény. A kisvállalkozók számára kedvezőbb feltételű átalányadózás lehetősége nyílt meg, de ez nem csökkentette érdemben a magas adminisztrációs terheket. A gyorsított értékcsökkenési leírás vagy az átalányadózás lehetőségének kiterjesztése sem okoz jelentős bevételkiesést a kasszában. Egyetlen lényeges könnyítésnek a beruházási adókedvezmény mondható, amely mintegy 50 milliárd forintot hagy a társasági adó hatálya alá tartozó gazdálkodóknál.

A bevételi szerkezet alapvető változatlansága és a gazdaság növekedése, valamint az adósságráta és a nominális kamatok csökkenése miatt visszaszoruló kamatkiadások megengedték, hogy gyakorlatilag a költségvetési gazdálkodás racionalizálása nélkül lehessen növelni egyes területek támogatását. A szükséges reformok elodázása azonban egyre nagyobb teherként jelentkezik. A központi költségvetési pénzeszközátadás növekvő mértéke előrevetíti, hogy a társadalombiztosítási alapok bevételeinek és kiadásainak eltérése nagyobb, mint amit a költségvetésben megjelenő hiány mutat.

A jóléti kiadások megsínylették az elmúlt négy évet. Annak ellenére, hogy az államkassza részesedése a GDP-ből alapvetően nem változott, jóléti célokra arányaiban kevesebb jutott. A megszorítás évének 2000 tekinthető

amiatt, hogy az egészségügy reálértéken sem volt képes pozícióinak megtartására, de ugyanígy a társadalombiztosítási és jóléti szolgáltatások sem részesedtek megfelelően a költségvetés expanziójából.

Az oktatás összességében nyert, az alapfokú képzés ugyanakkor szegényedett, reálértéken nem kapta meg az előző évi támogatását. A családtámogatások célzottságára utal, hogy a gyermekek után járó juttatások visszaszorultak ugyan a kiadási oldalon, de a családok támogatása mégis emelkedett, az igénybe vehető adókedvezmény következtében. Általános működési funkciókra a GDP növekedésével megegyező mértékben költött többet az állam.

Összességében megállapítható, hogy a költségvetési politika igazi lehetőségeit nem használta ki a Fidesz vezette koalíció az elmúlt négy évben. A szükséges strukturális reformoknak és a társadalmi elosztórendszerek érdemi átalakításának nincs jele a költségvetésben. A magas biztonsági tartalékok végig biztosították a finanszírozás zavartalanságát, a deficittervek elérésével sem volt hiba, de ez az összteljesítményt csupán átlagosra módosíthatja.



Önértékelés



A magyar pénzügypolitika elmúlt néhány évét legobjektívebben a mutatószámok és tendenciák jellemzik - reflektált lapunk elemzésére Varga Mihály pénzügyminiszter. Egyik legfontosabb tény, hogy folyamatosan csökken az államháztartás kiadásainak GDP-hez viszonyított mértéke, az újraelosztás. 1999-ben ennek szintje még 46,6 százalék volt, 2002-re a pénzügyi tárca 44 százalékos szintet prognosztizál, ami - figyelembe véve az OECD-országok 37-42 százalék közötti mutatóját - jónak számít. Különösen azért, mert a magyar gazdaság jelenlegi fejlődési periódusában indokolt az átlag feletti újraelosztási ráta.

Szinte egyedülálló Európában, hogy az elmúlt időszak gazdasági megtorpanása ellenére nem tört meg az inflációcsökkenés trendje. A pénzromlás üteme 15 éve nem volt ilyen alacsony, mint az idén februári 6,2 százalék. Mindezt úgy sikerült elérni, hogy a gazdaság növekedése a világgazdasági lassulás ellenére is az európai átlag több mint kétszerese volt. Említésre méltó, hogy ezekkel párhuzamosan nőtt a foglalkoztatottság is.

Csak emlékeztetőül: az elmúlt években akár 20 évre is elegendő gazdasági és környezeti esemény szűkítette a pénzügypolitika mozgásterét, mint például a tartósan 30 dollár feletti olajárak, a szomszédunkban kitörő háborúk, az orosz és dél-amerikai pénzügyi válságok vagy a hazai ár-, belvizek. A fenti körülmények között a polgári kormánynak sikerült megőriznie az egyensúlyt, és karban tudta tartani a belső keresletet. Ezt többek közt azzal érte el, hogy a Magyar Nemzeti Bankkal egyetértésben megszüntette a forint csúszó leértékelését, ezt megelőzően kiszélesítette az árfolyam-ingadozási sávot, ami a forint jelentős felértékelődéséhez vezetett. Ezekkel összhangban megtörtént a még meglevő devizakorlátozások megszüntetése.

Lépések történtek az adórendszer egyszerűsítésére, az adómorál javítására, és erősödött a családi típusú adózás. A kormány kiszélesítette az otthonteremtés lehetőségeit, és kedvezményekkel, támogatásokkal növelte a hazai kis- és középvállalkozások esélyeit. Elindította az állami nyugdíjrendszerben az egyedi számlás rendszer kiépítését. Fokozottan támogatta a hátrányos helyzetben lévő területek infrastrukturális fejlesztését, és ugyancsak a területi egyenlőtlenségek csökkentését szolgálta a célzott támogatások célirányos elosztása. Ezenfelül a kormány minden évben az inflációt jóval meghaladóan emelte a nyugdíjakat és intézkedett a minimálbér jelentős megemeléséről - összegezte az eredményeket a miniszter.