Beszédes számok az államról

Az állami és önkormányzati költségvetést még a hagyományos pénzforgalmi szemléletben tervezik, fogadják el, hajtják végre és ellenőrzik, ugyanakkor az így keletkező hivatalos költségvetési mutatóknál ma már szinte mindenkit jobban érdekelnek a nemzetközi statisztikai módszertani előírások alapján számított jelzőszámok.

Az államháztartási hiány és az államadósság tekintetében ugyanis e nemzeti számlákra vonatkozó módszertani előírások alapján lehet összehasonlítani az egyes országokat, és ezek szerint kell megfelelni az uniós maastrichti kritériumoknak is. Az eddigi tapasztalatok szerint a hazai költségvetési mutatók rendszerint alacsonyabb hiányt és adósságot jeleztek, mint a statisztikai mérőszámok. Ennek oka elsősorban az, hogy a jogi értelemben vett államháztartás, azaz a költségvetési intézmények halmaza valamelyest szűkebb intézményi kört jelent a statisztikai államháztartásnál, azaz a kormányzati szektornál.

További lényeges szempont, hogy a hagyományos költségvetési elszámolás a pénzmozgással járó bevételek és kiadások körére, azok egyenlegére, vagyis a pénzforgalmi szemléletű hiányra koncentrál. A hiány finanszírozásának, az államháztartás vagyonának bemutatása nem kap hangsúlyos szerepet. Ezért is váltak fontossá a nemzeti számla típusú statisztikák, ahol az egyenleg (nettó finanszírozási képesség) és annak finanszírozása, azaz a pénzügyi eszközökben és kötelezettségekben (ezen belül az adósságban) megvalósított tranzakciók szerves egységet képeznek.

Ugyanakkor a statisztikák legnagyobb problémája, hogy ritkán és nagy átfutási idővel készülnek, nehezen férhetők hozzá, kevéssé ismertek az összeállításuk módszerei és a különféle részstatisztikák közötti kapcsolatok. További hiányosság, hogy Magyarországon az államháztartás nemzeti számlái más szektorokéival együtt csak részlegesen, rövid időszakra készültek el eddig, így nem állnak rendelkezésre idősorok a bevételek és kiadások, illetve az egyenleg elemzéséhez.

Segítséget jelenthet viszont a felhasználók számára, hogy az MNB a statisztikai szervek közötti munkamegosztás értelmében összeállítja a pénzügyi számlákat, és ennek keretében az államháztartásra vonatkozóan is közöl adatokat. A pénzügyi számlák a nemzetgazdaság valamennyi szektorára - beleértve az államháztartást is - egyszerre, egy rendszerben készülnek el, ez biztosítja a konzisztenciát az egyes részek között. A jegybank az adatokat negyedévente, három hónap átfutással állítja össze. Homogén tartalmú, hosszú idősorok előállítása érdekében a pénzügyiszámla-statisztika jelenleg minden szektorra 1994 végétől, az államháztartásra és a háztartásokra 1990 végétől szolgáltat adatokat.



Mit nyújtanak a pénzügyi számlák?



Az államháztartás a nemzeti számlák egyik főszektora, amelyet három alszektorra bontva (központi kormányzat, tb-alapok, helyi önkormányzatok) mutatnak be a statisztikák. Minden alszektorra, illetve az államháztartás egészére vonatkozóan rendelkezésre állnak negyedévente a pénzügyi eszközök és kötelezettségek állományi és forgalmi adatai, a nemzeti számlák által előírt instrumentumkategóriák (készpénz, betétek, nem részvény értékpapírok, hitelek, tulajdonosi részesedések, egyéb követelések/kötelezettségek) és partnerszektorok szerinti bontásban.

A forgalmi adatok az állományváltozás három összetevőjét, a tranzakciókat, az átértékelődést és az egyéb volumenváltozást jelentik. A pénzügyi eszközök és kötelezettségek tranzakcióinak egyenlege a nettó finanszírozási képesség, amely a nemzeti számlák bevételeinek és kiadásainak egyenlegeként adódó államháztartási hiány finanszírozását mutatja.

A nettó finanszírozási képesség tehát az összekötő kapocs a nemzeti számlák nem pénzügyi és pénzügyi része között, ez a mutató kiszámítható a nem pénzügyi számlákból (bevételek és kiadások egyenlegeként) és a pénzügyi számlákból (pénzügyi eszközök és kötelezettségek tranzakcióinak egyenlegeként) egyaránt, a kétfelől számított hiánymutató csak a statisztikai számbavétel hibái miatt térhet el egymástól.

A pénzügyi számlák az államháztartás és alszektorai valamennyi pénzügyi eszközét és kötelezettségét tartalmazzák, a lehetőségek szerint piaci értéken értékelve. Annak érdekében, hogy a névértékes államadósság-mutató - amely nem tiszta nemzetiszámla-kategória Ą- előállítható legyen a pénzügyiszámla-statisztikából, az adósságba sorolt kötelezettségeket (betéteket, nem részvény típusú értékpapírokat, hiteleket) névértéken is nyilvántartjuk.

A következőkben a pénzügyi számlákban megtalálható adatokat használjuk fel az államháztartás pénzügyi helyzetének bemutatására. Az államháztartás egyenlegét (hiányát) tehát a pénzügyi eszközök és kötelezettségek tranzakcióiból vezetjük le, nem pedig az államháztartási bevételek és kiadások különbségéből adódik. A hiány kialakulásának okait ezért kevéssé tudjuk magyarázni, hiszen az - a kamatozó pénzügyi eszközökhöz kötődő kamatjövedelmek kivételével - a nem pénzügyi számlák oldaláról tehető meg.

A hiány (nettó finanszírozási igény) a pénzügyi számlák felől nézve döntően adottság, csak annak finanszírozását tudjuk bemutatni: milyen pénzügyi eszközök értékesítésén, illetve milyen kötelezettségek (adósság) vállalásán keresztül valósult meg a hiány fedezése.



Hiány és hiányfinanszírozás



A hiány finanszírozása pénzügyi eszközök csökkentésével (részesedésértékesítéssel, betétkivétellel, nyújtott hitelek visszatérülésével), vagy kötelezettségek növelésével (adósság vagy egyéb kötelezettség vállalásával) történhet. Hosszabb távon adósság felvételével (hitelfelvétellel, értékpapír-kibocsátással) fedezhető a hiány, hiszen az egyéb kötelezettségek csupán időbeli korrekciót jelentő átmeneti tételek, és a pénzügyi eszközök sem állnak korlátlanul rendelkezésre, hogy értékesítésükből a nettó finanszírozási igény tartósan kielégíthető legyen.

Az államháztartás 1991 és 2003 közötti statisztikai adatait nézve a hiány finanszírozásának számos formájával találkozhatunk, és maga az egyenleg is igen változatosan alakult (lásd az összefoglaló táblázatot). A nemzeti számla típusú hiány - azaz a nettó finanszírozási igény - 1994-ben, 1998-ban, illetve 2002-ben volt a legnagyobb, a közbeeső első két évben rendre csökkent, majd két évig növekedett.

1996-tól az éves adósságnövekedés jól együtt mozgott a hiány alakulásával, az azt megelőző években azonban az adósságnövekedés jóval nagyobb volt, mint amekkorát a hiány finanszírozása önmagában indokolt (lásd 1. ábra). Ennek oka, hogy 1995-ig a kötelezettségek vállalása részben a pénzügyi eszközök felhalmozását szolgálta, jelentős öszszegekkel gyarapodtak a betétek, és vállalatalapítás, tőkeemelés útján nőttek az államháztartás tulajdonosi részesedései is. Tipikusan ilyen, nem az aktuális hiány finanszírozásához kapcsolódó tétel volt 1996 végéig az úgynevezett nullás adósság, melynek változását az állam MNB-beni tőkeemelésével szemben mutatjuk ki a pénzügyi számlákban. (Erről bővebben a következő pontban lesz szó.)

Egyébként jellemző, hogy a hiánycsúcsok éveiben az adósságnövekedés önmagában nem volt elégséges a hiány finanszírozására, mellette nagy betétfelélés is történt, amit (2003 kivételével) a következő évben viszszapótolt a kormányzat. 1996-tól kezdődően a pénzügyi eszközök felhalmozása helyett azok leépítése vált jellemzővé, a tőkebefektetéseket felváltották a nagy összegű privatizációs tranzakciók. Ezáltal az államháztartási mérleg eszköz oldala is részt vett a hiány fedezésében, így 1996 és 2000 között a hiánynál kisebb összegű éves kötelezettségvállalásra volt szükség.



A központi bank szerepe



A jegybank és az állam pénzügyi kapcsolatának ismerete nélkül nehezen érthető meg a magyar államháztartás finanszírozása. Ennek oka, hogy az 1990-es évek elejéig szinte kizárólagosan az MNB finanszírozta a központi költségvetést, és ennek következtében az államadósság nagyobb része egészen 1997-ig a központi bankkal szemben állt fent (lásd 5. ábra).

Miközben az MNB külföldön devizában adósodott el, az államot és az állami vállalatokat - melyek tartozása később rendszerint szintén az államra szállt - forintban hitelezte. A forint folyamatos leértékelésével a banknak átértékelési vesztesége keletkezett, amit az 1980-as évek végétől a mérlegében egy speciális pénzügyi eszköz formájában mutatott ki. Ezt az egyre növekvő összegű, lejárat nélküli, nulla kamatozású "hitelt" 1989-ben az állam adósságaként ismerte el (nullás adósság).

Ennek a különleges pénzügyi kapcsolatnak a kezelésére számos közgazdasági elemzésben egyesítették, konszolidálták a jegybankot az államháztartással, így a külföldi devizaadósság hatásait közvetlenül lehetett vizsgálni.

A problémát ténylegesen az MNB és az állam között 1997 elején végrehajtott adósságcsere oldotta meg, melynek keretében a nullás adósságot megszüntették, és devizahitel formájában tükrözték az állam felé az állammal szemben fennálló követelések alapjául szolgáló külföldi MNB-adósságot.

Mivel a pénzügyi számlákban az államháztartás különálló szektor, melynek a szintén külön szektort alkotó központi bankkal való konszolidálása statisztikai szempontból nem célravezető (az államháztartáshoz nem kötődő banki eszközök és kötelezettségek is bekerülnének), az 1997 előtti időszak bemutatására más módszert kellett választani.

Az ötletet az adta, hogy 1999-ben a jegybank mérlegének forrás oldalán kiegyenlítési tartalékokat hoztak létre, amelyek tartalmilag a nullás adóssághoz hasonló módon viselkednek: a különféle devizákban fennálló eszközök és kötelezettségek eltérő átértékelődését hivatottak kiegyenlíteni (egyensúlyba hozva a mérleg két oldalát). E tartalékokat az államnak több alkalommal fel kellett töltenie (2001-ben és 2002-ben a forint erősödése okozott átértékelési veszteséget a nemzetközi tartalékok magas összege miatt), amit állami tőkeemelésként számoltunk el a jegybankban. (E műveletek miatt törik meg átmenetileg 2001-ben és 2002-ben a részvényértékesítéseket jelző negatív eszköztranzakciók idősora, lásd az öszszefoglaló táblázatot.)

Ugyanezt a technikát alkalmaztuk az 1997 előtti évekre is: az átértékelődési veszteséget az MNB-részvények leértékelésében jelenítettük meg, amit a központi kormányzat tőkeemeléssel folyamatosan visszapótolt. Az ehhez szükséges forrást a jegybanktól felvett hitel, azaz a nullás adósság biztosította. (A nullás adósság éves növekedését és ennek megfelelően a tőkeemelések összegét a 3. ábra mutatja.)



Eszköz oldali finanszírozás



Az államháztartás konszolidált (más szektorokkal szembeni) pénzügyi eszközei nominális értékben 1993-ig növekedtek, azóta lényegében változatlan, 3500 milliárd forintot körüli összeget képviselnek. A pénzügyi eszközökön belül a legnagyobb, de folyamatosan csökkenő hányadot a tulajdonosi részesedések (részvények, üzletrészek) jelentik, állományuk 2003 végén közel 2350 milliárd forintot tett ki. Ebből a tőzsdei részvények mennyisége 330 milliárd forint volt. Folyamatosan növekvő arányban vannak viszont jelen a döntően adó- és járulékköveteléseket tartalmazó egyéb követelések.

Az 1990-es évek elején a pénzügyi eszközök összértéke meghaladta a kötelezettségekét, mára azonban a követelések összege töredéke a tartozásokénak (lásd 2. és 5. ábra).

Az állami szereplők 1995-ig nettó befektetéseikkel összességében gyarapították a pénzügyi eszközöket, 1996-tól viszont tranzakciókból adódóan csökkentek az államháztartás követelései (lásd az összefoglaló táblázatot). A pénzügyi eszközöket alkotó egyes instrumentumok azonban eltérő módon járultak hozzá az összes követelés változásához. Az egyetlen olyan instrumentum, amely néhány évtől eltekintve folyamatos törlesztési bevételt hozott, a hitelek, melyeket korábban más államoknak, illetve - a különféle konszolidációs időszakokban - belföldi vállalatoknak nyújtott a kormányzat. Az elmúlt évek hitelnyújtásait jelentősen meghaladó viszszatérülések következtében a hitelkövetelések állománya mára 100 milliárd forint alá esett.

Az összes pénzügyi eszköz változását leginkább a tulajdonosi részesedések és a betétek tranzakciói határozzák meg. A jelentős összegű privatizációk ellenére 1993 végéig nőtt az államháztartás tulajdonosi részesedéseinek értéke, majd 1998-ig fokozatosan, lassuló ütemben csökkent, azóta lényegében stabilizálódott az állomány. 1996-ig a privatizáció állománycsökkentő hatását rendre ellensúlyozták a vállalatalapítások és tőkeemelések, 1997-től azonban a nettó részesedésértékesítés jellemző. A pénzügyi számlákban elszámolt tőkeemelések összegének mintegy kétharmada a jegybankhoz kapcsolódik, ezek a tranzakciók nagymértékben hozzájárultak ahhoz, hogy 1996-ig, illetve 2001-ben és 2002-ben a részesedésbefektetések domináltak az értékesítésekkel szemben.

Kevéssé ismert ezenfelül, hogy a különféle költségvetési szervek és állami vagyonkezelők döntően tárgyi eszközök, vagy értékpapírok átadásával több mint 1000 milliárd forint értékben fektettek be tőkét vállalatokba az elmúlt 13 évben. A privatizációs bevétel ugyanis általában pénzben realizálódik, és kimutatásra kerül a költségvetésben, az állami tőkeemelések azonban legtöbb esetben nem jelennek meg pénzforgalomban.

Az államháztartás bankbetéteinek változásában kétféle hatás tükröződött a vizsgált időszakban. Egyrészt megfigyelhető - a tulajdonosi részesedésekre és a pénzügyi eszközök egészére is jellemző - befektetési periódus az 1990-es évek első felében, amelyet 1996-tól betétkivonás váltott fel. Másrészt azonosítható a - döntően folyószámla jellegű betétekből álló instrumentum jellegének megfelelő - rövid távú ingadozás (növekedés-csökkenés), ami a nettó finanszírozási igény periodicitását követi.



Amit az adósságról tudni kell



A pénzügyi számlákból 1990 végétől kísérhetjük nyomon az államháztartás (kormányzati szektor) névértékes bruttó konszolidált adósságának alakulását. Az összes adósság 1990 végén 1382 milliárd forintot tett ki, ami akkor a GDP 66 százalékát jelentette. Ez az arány 1993-94 fordulóján 90 százalék fölé emelkedett, majd 2001-ig fokozatosan 53,5 százalékig mérséklődött. Az adósságráta gyorsabb ütemű csökkenését 1996-ban és 2000-ben a kedvező hiánymutató (azaz az alacsony nettó finanszírozási igény), a közbülső években pedig az aktív eszköz oldali finanszírozás (privatizáció) segítette. 2002-től a magas államháztartási hiány megfordította az adósságcsökkenés kedvező tendenciáját (lásd 5. ábra).

Az adósság változására azonban nemcsak a finanszírozási igénnyel összefüggő nettó adósságfelvétel (tranzakció) hat, hanem a devizaárfolyamok változása miatti átértékelődés is. 1996-ig az adósságváltozás a tranzakciók közelében mozgott, mert lényegében nem volt átértékelődés (lásd 3. ábra). Az adósságon belül ekkor a külföldi devizában fennálló hitelek aránya 3-5 százalék között mozgott. Az átértékelődés állománynövelő hatását elfedte, hogy az állam közvetve, az MNB-n keresztül, forintban adósodott el. Az átértékelődési veszteséget a jegybank szenvedte el, ami ekkor a nullás adósság változásában, tranzakcióként jelent meg az államadósságban.

1997-ben a jegybank és az állam között végrehajtott adósságcserével a devizatételek aránya 40 százalékra ugrott, így ettől kezdve meghatározó szerepet kapott az adósságváltozásban az átértékelődés hatása. 1997 és 2000 között az adósságrátát jelentős mértékben sikerült csökkenteni, miközben az adósság a GDP 1-3 százalékával értékelődött fel évente. 2001-ben és 2002-ben az adósság leértékelődött, kevésbé nőtt az állomány, mint amennyi a nettó felvétel volt. 2003-ban azonban ez a folyamat ismét megfordult, 1172 milliárd forintos adósságfelvétel az állomány 1412 milliárd forintos emelkedésével járt együtt. 2003 végén az államháztartás bruttó konszolidált adóssága 10 977 milliárd forintot tett ki, ami a GDP 59,1 százaléka.

Ebből a központi kormányzat és a tb-alapok 57,9, a helyi önkormányzatok 1,2 százalékkal (223 milliárd forinttal) részesedtek.

A helyi önkormányzatok hozzájárulása az államháztartás adósságához lassan, folyamatosan növekszik, 1998-ban a teljes adósság 0,8, 2003-ban már 2 százalékát adta ez a szektor.

Ugyanakkor az 1997 és 2001 közötti időszakban jelentős állampapír-befektetőként ennél nagyobb mértékben járultak hozzá az önkormányzatok a konszolidált adósság mérsékléséhez. A 2002-től tapasztalható változások azért érdemelnek különös figyelmet, mert miközben az alszektor hozzájárulása az államháztartás adósságához szinte megkétszereződött, a konszolidálható állampapír-befektetések összege a felére esett vissza (lásd 4. ábra).

Nem tekintve az államháztartás bruttó adósságának növekedését, az adósság hitelezők és fajta szerinti megoszlása igen kedvező változásokon ment át az elmúlt években. 1990 végén az adósság alig 3 százalékát képviselő (39 milliárd forintnyi), döntően zárt körben kibocsátott állampapíron néhány bank és az MNB osztozott, a hiteltartozások 96 százaléka a jegybanktól származott.

2003 végén az államadósság több mint 85 százaléka értékpapírokban állt fenn, a fokozatosan visszaszoruló hiteladósságnak pedig csak egyharmadát tette ki a jegybank által régebben nyújtott hitelek maradéka. Összességében a jegybank az államháztartás adósságának 94 százalékát tartotta az időszak elején, ez az arány mára 7 százalékra esett vissza. A kormányzati szektor közvetlen külföldi adósságának GDP-arányos növekedése 1999-től figyelhető meg, amikor először bocsátott ki devizakötvényeket külföldön az állam (lásd 5. ábra). Az elmúlt öt évben a külföldi hitelezőkkel szemben fennálló tartozás a teljes kormányzati adósság 10 százalékáról 39-re emelkedett, a teljes adósságnövekedés háromnegyede külföldiektől származott.