A versenytanács érdemi függetlenségéről

Nem kísérte eddig túl sok figyelem külön a versenytanács tevékenységét. Pedig a magyar versenyhatóságot döntéseivel a Gazdasági Versenyhivatal versenytanácsa (vt) jeleníti meg a világ felé, a GVH egészének munkája a versenytanácsi határozatokkal kaphat értelmet. A törvény értelmében a vt teljes önállósággal működik, de a GVH szervezetébe betagozódottan. Érdemes átgondolni, hogy valójában mit is jelent ez az önállóság, és ennek fényében a vt függetlenségét esetleg féltő megfontolásoknak miről kellene szólniuk. Szerintem leginkább a GVH szerkezetéről és a vt érdemi működési önállóságának kérdésességéről. Nem kellene szólniuk viszont a függetlenséget nem érintő megalapozatlan feltevésekről, legyenek e feltevések akár primer politikai indíttatásúak vagy éppen személyes jellegűek.
A magyar versenyhatóság egy sehol nem működő hibrid struktúra, szerencsétlen keveredése a külön versenytanácsú osztott versenyhatósági modellnek és a vt nélküli integrált szisztémának. Ez utóbbi jellemzője, hogy egyetlen szervezeten belül van a versenyhatósági funkciók mindegyike, így az ügyek vizsgálata és elemzése, a szakirányú piacmonitoring, a nemzetközi kooperáció és maga a konkrét ügyekben történő határozathozatal is. Az osztott modell lényege, hogy a piacelemzés, az ügyek indítása és vizsgálata, a kormányzati kapcsolatok tartoznak a versenyhatóság egyik intézményére, míg a konkrét ügyekben a határozathozatal egy minden szempontból különálló másik versenyhatósági szervezet dolga, e döntéshozó fórum a vt. Változó részletszabályokkal, de a lényeget illetően a következetesen kialakított, intézményesen is szétválasztott modell él az európai országok többségében (a mediterrán országokban, az Egyesült Királyságban, Írországban, a skandináv országokban, Belgiumban és Franciaországban). Magyarországon van egy függetlennek deklarált vt, ami státusát és működési feltételeit illetően azonban nem önálló. A költségvetési és munkajogi viszonyai a versenytanácson kívüli döntésre tartoznak. Ilyen külső döntéssel a vt-tag fegyelmi szankcióként hivatalvesztéssel is sújtható. Az is irracionálisnak tűnik a függetlenség szempontjából, hogy a vt vezetője a Gazdasági Versenyhivatal elnökhelyettese. Aki a vt függetlenségét félti vagy megkérdőjelezi, annak legelőször az említett strukturális problémákat kell értelmeznie és megoldania. A versenytörvény módosítása kapcsán a közelmúltban megfogalmazott aggályok azonban az alapkérdéseket fel sem vetik. Amitől a vt függetlenségét féltik egyesek, az a tagok határozott időre szóló kinevezése és az elnök döntéshozó versenytanácstagként való meghatározása.
Rögzítsük elöljáróban, hogy e módosítások az EU jogával és a tagállamok nemzeti jogában létező megoldásokkal egyáltalán nem ellentétesek, az inspiráció éppen ezen országok szabályaiból és tapasztalataiból származik. Minden versenytanáccsal rendelkező jogrendszer a tagok határozott idejű hivatalviseléséről szól, rendszerint megújítható kinevezéssel. E körülmény alapján tizenkét EU-tagállam versenyhatósági döntéshozóit nyilván nem kell függetlenség nélkülinek tartanunk, ilyen kritikát nem olvashatni EU- vagy OECD-dokumentumokban sem.
A magyar vt-tagok jelölési és kinevezési rendje a módosítás után is erősebb függetlenséget garantál, mint számos EU-tagállamnál, amelyekben egyszerűen miniszteri hatáskörbe tartozik a versenyhatóság döntéshozóinak a kinevezése. Kiemelve azt, hogy a vt működésére, a döntéshozatal formális függetlenségére vonatkozó szabályok nem módosulnak, a határozott időre szóló kinevezés semmiképpen nem tekinthető a függetlenség csorbításának. A határozott időre szóló kinevezés ésszerűségét pedig több szempont is alátámasztja. Milyen alapon védhető a mai helyzet, amikor határozatlan idejű hivatalviseléssel vannak a versenytanácsban a tagok, akiknek a kiválasztása véletlenszerűen, zártan történt; és milyen alapon támadható az, hogy egy mindenkinek hozzáférhető pályázattal történjék a tanácstagok megtalálása és immár határozott időre való kinevezése? Miért nem előremutató az, ha a jövőben versenyjogi ismeretek birtokában kerülhetnek emberek a tanácsba? Semmilyen tartható érvet nem látok e módosítási törekvés ellen.
Szemléleti és szakmai kérdésként egyaránt tételezhető a vt elnökének helyzetére vonatkozó módosítás is. Minden országban, ahol versenytanács működik, ott az elnöke rendes döntéshozó tagnak számít. Olyan testületet, amelynek az elnöke az érdemi döntéshozatalon kívül maradna, ésszerűen is nehéz elfogadni. Itthon az alkotmánybíráskodást, a rendes bíróságokat, a közbeszerzési vagy jegybanktanácsot is példának hozhatjuk, ahol a testület elnöke rendes tag is, illetve a bíróság elnöke rendes döntéshozó tag. Ennek épp az ellenkezője kívánna magyarázatot, amivel tíz éve adósak a magyar versenytörvény alkotói.
Az igazán lényeges kérdésnek szerintem a vt érdemi működési függetlensége számít, egyrészt a kormánytól, de a más funkciókat ellátó versenyhatósági intézménytől is. A hazai diskurzusban a tényleges működési önállóság kérdése jellemzően kisebb súlyt kap, mint az, hogy miként lehet jelölni és kinevezni a vt-tagokat. Pedig a működési önállóság vonatkozásában találhatók meg a gondok, már ha komolyan veszzük, hogy egy osztott versenyhatósági modell van lényegében Magyarországon. Jelenleg a tanács az ügyek felderítésében, a vizsgálatban formálisan kívülálló, a döntéshozatal céljára átadott aktából határoz mindarról, amit a GVH egésze (a szakmai elemzők, a nemzetközi iroda) összeállított. A versenytanácsi határozathozatalhoz sok önálló elemzés már nem társul, erre idő sem áll rendelkezésre legtöbbször. Hamis analógia a vt-t a bíróságokhoz hasonlítani, a működési kondíciók és a versenytanácsi eljárás szabályozása szempontjából egyaránt. A vt egy hatóság maga is, amelynek a feladata önállóan értékelni az összerakott ügyeket. De miből eredhet a tényleges önállóság, ha a nehezebb esetekben szükséges saját elemzés elvégzéséhez nincs független segítsége. Ha a GVH apparátusát kell a versenytanács segítő munkatársainak tekinteni, akkor nehezen lehet állítani, hogy a döntéshozatal érdemi önállósággal bír. Formálisan persze független, mert a döntésébe nem szólhat bele senki, de az érdemi megközelítése, az elemzése, a konklúziója közel sem olyan eséllyel és olyan mértékű önálló háttértámogatással alakítható ki a vt-ben, mint a megelőző vizsgálati fázisban (amikor a GVH apparátusa összerakta az ügyet, javaslatot téve a megítélésére is). Voltak esetek, amikor -- házon belül és kívül egyaránt -- értetlenséget szült a versenytanácsi eltérő álláspont, aminek a kellő kidolgozottsága is megkérdőjelezhető volt (pl. abban, hogy milyen elméleti és tapasztalati alapon lehet megállapítani, kitekintve a nemzetközi gyakorlatra is, a vállalkozások közös dominanciáját).
Nem merész konklúzió, ha a fentiek után azt mondjuk, hogy a versenytanácsnak a dolog érdemét tekintve nincs tényleges működési önállósága, ami alatt a független döntéshozatalnak nem csak a formális, hanem a materiális oldalát is értjük. A szerkezetében tiszta versenyhatósági modell és a vt érdemi függetlensége jelentik azokat a kérdéseket, amelyek egy korrekt analízisben elsőként kell adódjanak. A magyar versenytanács jelenlegi működési jellemzőin a törvénymódosítás csak javíthat. A függetlenségén és a szakmai integritásán pedig egyszerűen nincs mit félteni, mert ezek nem csorbulnak, hanem a érdemben erősödhetnek a változtatásokkal.
A szerző a versenytanács új elnöke, az ELTE jogi karának oktatója

-->