Paradigmaváltás a számvevőszéknél

A számviteli elvek (a bruttó elszámolás, az áttekinthetőség stb.) gyökerei fél évezredes múltra tekinthetnek vissza. Azok az intézmények (számvevőszékek) pedig, amelyek a közpénzek felhasználását vannak hivatva ellenőrizni, még régebbiek. (A németalföldi számvevőszékek és az angol számvevőszék története például a XIV. században, az olaszé pedig még a római korban kezdődik.)



Az első magyar számvevőszéket a kiegyezés után állították fel. Ez -. 1914-től Legfőbb Állami Számvevőszék néven -. nyolc évtizeden át működött, mígnem 1949-ben -. a többpárti parlamenttel együtt -. megszűnt létezni. Negyvenéves kényszerszünet után a rendszerváltást lehetővé tevő "sarkalatos törvények" egyikeként 1989 őszén az Országgyűlés megalkotta a ma is hatályos számvevőszéki törvényt.



A jelenlegi időszakban az ÁSZ társadalmi, politikai szempontból egyértelműen, szakmai szemszögből is egyre inkább elfogadott, legitim intézmény. Az Országgyűlés részéről a tíz év alatt kialakult ellenőrzési gyakorlattól való bármiféle eltérésre, változtatásra nincs késztetés. A kihívás országon kívülről ered. Az EU-hoz való csatlakozási törekvésünk tolta előtérbe azokat a kérdéseket, amelyekről eddig legfeljebb a szakirodalomban lehetett olvasni, és amelyek megoldása paradigmaváltás elé állította az ÁSZ-t. Az "elit klub"-ban ugyanis nem egészen úgy számoltatják el a közpénzekkel gazdálkodókat, ahogyan az itthon történik. Jogi kényszer persze nincs az EU részéről arra, hogy a számvevőszéki ellenőrzésnek akár a törvényi környezetét, akár a kialakult gyakorlatát megváltoztassuk. A számvevőszékek nemzetközi szervezetének (Intosai) alapszabálya deklarálja: minden ország úgy ellenőrzi a közpénzeket, ahogy azt nemzeti sajátosságai, szakmai tradíciói, demokráciájának fejlettsége kívánja, lehetővé teszi. Más a helyzet azonban a majdani közös pénzek (az EU költségvetésébe az áfa, a GNP stb. után járó befizetések és a strukturális alapokból származó támogatások) ellenőrzésével. Ezeket ugyanis az Intosai standardjai szerint kell ellenőrizni. Ily módon kell eljárni már az előcsatlakozási alapok (például a SAPARD) esetében is, különös tekintettel arra, hogy Magyarországon -. az Egyesült Királysághoz, Franciaországhoz és Svédországhoz hasonlóan -. a számvevőszék az ún. "igazoló szervezet".



A dilemma így is megfogalmazható: miután a hazai elvárások (mindenekelőtt az Országgyűlés igényei) nem késztetnek a számvevőszéki ellenőrzési gyakorlat megváltoztatására, ráadásul az EU-joganyag sem tartalmaz közvetlenül előírásokat, indokolt-e a paradigmaváltás? Nem lehetne-e esetleg egy duális rendszert működtetni? (A "tisztán" magyar közpénzeket magyar módszerrel, a közös pénzeket -. miután erre önként elkötelezzük magunkat -. a legjobb nemzetközi gyakorlat szerint ellenőrizni?) A válasz elvileg egyszerű: nem lehet, mert értelmetlen (és drága) lenne. A számvevőszéki "rendszerváltás" gyakorlati levezénylése azonban nem diadalmenet. Kívülről nézve: nincs esély arra, hogy az Országgyűlés néhány éven belül változtatna azokon a jogszabályi feltételeken, melyek között a számvevőszék ma működik (az alkotmány, a számvevőszéki, a helyi önkormányzatokról szóló törvény kétharmados), noha az ÁSZ-ról szóló jogszabály után született az immár második számviteli törvény, az évről évre lényegesen változó államháztartási, a helyi önkormányzatokról vagy a privatizációról szóló jogszabály stb. Belülről nézve: a világosan megfogalmazott ellenőrzési célok (elszámoltatás, átláthatóság) és a korrekt módon értelmezett feladatok a szervezeti struktúra reformját igénylik, ami azonban érdekeket sérthet, egzisztenciákat veszélyeztethet, különös tekintettel arra, hogy a vezető beosztású számvevők átlagéletkora meglehetősen magas.



Az Intosai standardjain alapuló "best practices" két fő számvevőszéki ellenőrzési típust különböztet meg: az első (az alap) típus a pénzügyi ellenőrzés (financial audit), ami arra a kérdésre keresi a választ, hogy a közpénzekből gazdálkodó minisztériumok, hivatalok, egyetemek helyesen könyvelik-e a gazdasági eseményeket, igazak-e a beszámolóikban szereplő pénzügyi információk, illetőleg olyan összegű közpénzeket szedett-e be a kormány (és azokra a célokra költötte-e), amikre a parlament felhatalmazta. Az ilyen ellenőrzés minősítéssel (hitelesítéssel) zárul ugyanúgy, mint a vállalkozói szférában a könyvvizsgálat. A másik fő ellenőrzési típus a teljesítmény-ellenőrzés (value for money), ami arról tájékoztatja az adófizetőket, hogy a közpénzeket gazdaságosan, hatékonyan használják-e; vannak-e egyáltalán eszközök az eredményesség mérésére.



Mint említettük, a magyar számvevőszéki ellenőrzés pénzügyi-gazdasági kontroll. Összemosódnak benne a szabályszerűségi és a teljesítmény-ellenőrzés elemei. Alapvetően a szabályoknak (törvényeknek, rendeleteknek) való megfelelést vizsgálja. Ez jó, de nem elég. Az ÁSZ megállapít, de nem minősít. Ez utóbbi jogosítványt a törvény nem tartalmazza. Jóllehet az Országgyűlés számvevőszéki bizottsága már másfél éve benyújtotta ez irányú javaslatát, a törvénymódosító indítvány napirendre tűzése a pénzügyi kormányzat elutasító álláspontja miatt elmaradt. Ennek ellenére az ÁSZ megkezdte a központi költségvetési szervek (fejezetek) hitelesítéssel záruló (kísérleti) pénzügyi ellenőrzését. Iker-együttműködési megállapodást kötött a világ legelismertebb számvevőszékével, az angol NAO-val, és megkezdte számvevőinek átképzését a nemzetközileg elfogadott pénzügyi és teljesítmény-ellenőrzési eljárások elsajátítására, az intézmény fejlesztésére.



A pénzügyi ellenőrzés (financial control) a csatlakozási tárgyalások önálló témaköre. Két éven át ennek koordinációs feladatait -. a kormány felkérésére .- az ÁSZ végezte. Ez év tavaszától a Pénzügyminisztérium lett a koordinátor. Az ÁSZ "már csak" saját pénzügyi ellenőrzésének "szalonképességéért" felel. A csatlakozás remélt időpontjára, 2003 elejére .- a hatályos törvények engedte keretek között -. átveszi az EU ellenőrzési irányelveit, és azokhoz igazítja az intézmény működését.